II SA/Go 405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 7 października 2016 r., Nr XX.134.2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Gminie [...] stwierdza nieważność § 1, § 4 pkt 1 i 2, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] podjęła w dniu 7 października 2016 r. – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2126 ze zm. – określanej dalej jako u.c.c.z. ) - uchwałę nr XX.134.2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Gminie [...]. Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy w części dotyczącej §1, § 4 pkt 1 i 2, § 6 i § 7, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 8, 11 ust. 4b i 9 u.c.c.z. polegające na przyjęciu w § 1 ust. 1 uchwały, że "cmentarze komunalne w miejscowościach [...] są miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd, pochodzenie społeczne i rodzaj obrzędu", podczas gdy wymogi dotyczące pochowania zwłok zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 8, 11 ust. 4b i 9 u.c.c.z.; 2) art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegające na przyjęciu w § 1 ust. 2, że "administratorem cmentarzy jest Urząd Gminy [...]" podczas, gdy stosownie do powołanego przepisu utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony oraz uregulowanie w § 1 ust. 3-5 kwestii godzin otwarcia cmentarzy, dni odbywania ceremonii pogrzebowych oraz terminu zgłoszenia pogrzebu, do czego rada gminy nie była upoważniona; 3) art. 51 §1 k.w. polegające na przyjęciu w § 4 pkt 1 uchwały , że na terenie cmentarzy zabrania się "zakłócania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym"; 4) art. 145 k.w. polegające na przyjęciu w § 4 pkt 2 uchwały, że na terenie cmentarzy zabrania się "składowania śmieci poza miejscami do tego wyznaczonymi"; 5) art. 415 i art. 471 Kodeksu cywilnego i następne, polegające na przyjęciu w § 6 uchwały, że "administrator cmentarza nie odpowiada za szkody na grobach powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, aktów wandalizmu oraz za kradzieże rzeczy pozostawionych bez nadzoru", podczas gdy kwestia odpowiedzialności cywilnej została uregulowana w powołanych przepisach; 6) art. 87 ust. 1 i art. 94 Konstytucji polegające na przyjęciu w §7 uchwały, że "w sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 4 pkt 1 i 2, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały. Wójt Gmin w odpowiedzi na skargę uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze, wskazując, że zostanie przedłożony "nowy projekt uchwały uwzględniający uwagi strony skarżącej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 7 października 2016 r. nr XX.134.2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych w Gminie. Tego rodzaju uchwała podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). W związku z powyższym - zdaniem Sądu - zasadnie Prokurator zakwestionował § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowiący, iż "cmentarze komunalne w miejscowościach [...] są miejscem pochówku osób zmarłych, bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd, pochodzenie społeczne i rodzaj obrzędu". Stanowi on bowiem powielenie art. 8 i art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 9 u.c.c.z. , z których wynika, że pochówek jest uzależniony wyłącznie od okazania karty zgonu i że niedopuszczalna jest odmowa przyjęcia zwłok do pochowania ze względu na wskazane w tym przepisie regulaminu cechy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 września 2017 r., II SA/Go 467/17). Trafne są również zarzuty skargi odnoszące się do § 1 ust. 2 regulaminu wskazującego, iż "administratorem cmentarzy jest Urząd Gminy [...]". Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z. i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też czynności te powierzy innemu podmiotowi. Także określenie podmiotu będącego administratorem cmentarza wykracza poza domenę prawodawczą rady gminy i - jak wskazano - pozostaje w sprzeczności z zapisem bezwzględnie obowiązującego art. 2 ust. 1 u.c.c.z. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało też uznać przepis § 1 ust. 5 regulaminu określający kompetencje tego administratora. Podobnej ocenie podlegały regulacje zaskarżonej uchwały wskazujące godziny otwarcia cmentarzy ( § 1 ust. 3 ) oraz dni pochówku ( § 1 ust. 4 ), które wkraczają w sferę zarządzania i naruszają uprawnienia podmiotu sprawującego zarząd. Rację ma także Prokurator kwestionując wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz powtórzenia zakazów przewidzianych w innych – hierarchicznie wyższych aktach prawnych. Mowa tu o § 4 pkt 1 regulaminu zakazującym zakłócania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym oraz § 4 pkt 2 zabraniającym składowania śmieci poza miejscami do tego wyznaczonymi, które powielają zakazy wynikające odpowiednio z art. 51 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 821 ze zm.) . Również istotnie narusza prawo § 6 zaskarżonej uchwały stanowiący, że "administrator cmentarza nie odpowiada za szkody na grobach powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, aktów wandalizmu oraz za kradzieże rzeczy pozostawionych bez nadzoru". Zasady bowiem odpowiedzialności odszkodowawczej regulowane są w przepisach zawartych w Księdze trzeciej, Tytule VI (Czyny niedozwolone) oraz Tytule VII Dziale II (skutki niewykonania zobowiązań) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Rada Gminy uchwalając ten przepis wykroczyła tym samym poza swe kompetencje modyfikując kodeksowe zasady odpowiedzialności. Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze Prokuratora odnoszący się do § 7 uchwały, zgodnie z którym "w sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa". Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.