II SA/Rz 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -oddala sprzeciw - II SA/Rz 678/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek PD warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (inwentarskiego z częścią magazynową) o oborę wolnostanowiskową na głębokiej ściółce dla bydła opasowego o obsadzie 22,5 DJP (o maksymalnej możliwej obsadzie łącznej produkcji w gospodarstwie po rozbudowie 38,74 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza), wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr 1915 i 1920/1 w [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana rozbudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł SB oraz AB. Zdaniem odwołujących, organ I instancji błędnie przyjął, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt nie dokonał bowiem analizy ilości utrzymywanych zwierząt w istniejącej hodowli inwestora, celem ustalenia, czy zachodzi okoliczność określona w § 2 ust. 1 pkt 51 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). W sposób nieuprawniony organ I instancji przyjął również, że na działce wnioskodawcy występuje zabudowa zagrodowa, a zatem, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor zamieszkuje bowiem poza miejscem planowanej rozbudowy, co w ocenie odwołujących wyklucza przyjęcie, że na działkach objętych wnioskiem realizowana jest zabudowa zagrodowa. Niezależnie od powyższego odwołujący podnieśli, że Wójt nie dokonał – pomimo wskazań organu odwoławczego zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] – uzgodnienia decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Państwowe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób uprawniony przyjął, że w opisywanej sprawie objęta wnioskiem inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, i mając na uwadze art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpił od ustalania, czy względem planowanej rozbudowy zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowo również przyjął, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Niemniej organ I instancji nie wyjaśnił, czy spełniona zostały pozostałe przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia wniosku inwestora, określone w art. 61 ust. 2 – 5 u.p.z.p. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej oraz uzasadnienia decyzji nie bowiem na podstawie jakich dowodów organ I instancji uznał, że istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Opierając się na zapewnieniu samego inwestora nie zbadał, czy dysponuje on zapewnieniami ze strony operatorów sieci, że ewentualne zwiększenie zapotrzebowania zostanie przez nich pokryte. Ponadto słusznie wskazali odwołujący, że decyzja została wydana z naruszeniem procedury uzgodnieniowej, gdyż zakres zmian wprowadzony w stosunku do poprzednio uchylonej decyzji organu I instancji był zbyt duży, aby uznać, że uzgodnienie dokonane względem poprzednio wydanej decyzji było uzgodnieniem również opisanej wyżej decyzji z dnia 14 stycznia 2019 r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy poniósł, że Wójt w sposób nieprawidłowy wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) nie przewiduje bowiem możliwości wyznaczenia jedynie samej górnej granicy parametru, a zatem określenie tego wskaźnika jak w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji "do 20%" uznać należało za nieuprawnione. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PD wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podniósł, przedstawiając szczegółowe wyliczenia, że planowana inwestycja nie spowoduje istotnego zwiększenia zapotrzebowania budynku na wodę i energię elektryczną, a zatem prawidłowo organ I instancji przyjął, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia. Podniósł, że nie jest natomiast wiadome, dlaczego zdaniem Kolegium winien on przedstawić zapewnienie od odbiorcy kanalizacji sanitarnej, gdyż planowana inwestycja nie spowoduje powstania nieczystości odprowadzanych do takiej sieci. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że sporny wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczony został przez organ I instancji w sposób czytelny i z uwzględnieniem doświadczenia życiowego. Jako osoba prowadząca działalność rolniczą nie będzie on urządzał na działce ozdobnych nasadzeń zieleni, gdyż teren ten już dawno został utwardzony, stąd rozbudowa obejmie tereny – jak podał – nieczynne biologicznie. Końcowo skarżący podniósł, że w jego ocenie brak było podstaw do ponownego uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż treść nowej decyzji odpowiadała niemal w pełni treści decyzji uchylonej poprzednio przez Kolegium, a opiniujące organy i tak ponownie uzgodniłyby pozytywnie projekt aktualnie wydanej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw PD od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - w art. 64a P.p.s.a., który stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a., ograniczając ją wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazano konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a w szczególności czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla powstania inwestycji, która stanowi rozbudowę zabudowy zagrodowej. Decyzja pierwszoinstancyjna została też wydana z naruszeniem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W decyzji tej, jak wskazuje organ II instancji, po raz kolejny naruszono regulację dotyczącą ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu poprzez wskazanie jedynie górnej granicy parametru – "do 20%". W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium o charakterze kasacyjnym jest prawidłowe. Najistotniejszym ze wskazanych przez organ II instancji uchybień organu I instancji jest wydanie decyzji z naruszeniem procedury uzgodnieniowej. Należy przy tym przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o charakterze kasacyjnym wydana została po raz trzeci przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Podobnie jak ostatnia decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., także 2 poprzednie zostały uchylone. Obligatoryjnym w tej sprawie w świetle art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnieniom – z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, Starostą [...], Podkarpackim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], a także z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] – poddana została decyzja z dnia [...] września 2016 r., czyli pierwsze z wydanych rozstrzygnięć organu I instancji. Decyzja ta różniła się w zakresie parametrów i wskaźników planowanej inwestycji – wskaźnika wielkości zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz wielkości samego obiektu – od kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 20 października 2017 r. Należy dodać, że ostatnia z wydanych decyzji organu I instancji – z dnia 14 stycznia 2019 r. jest tożsama w treści z decyzją z dnia 20 października 2017 r. Wydanie obu tych decyzji nie było już jednak uzgadniane z organami współdziałającymi, za wyjątkiem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który opinią z dnia 24 września 2018 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia skarżącego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponowne uzgodnienie zostało dokonane w związku z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego na okoliczność aktualnej obsady inwentarza (DJP) i maksymalnej łącznej, po uwzględnieniu rozbudowy. Należy podkreślić, że uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. podlega tylko konkretna treść projektowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.10.2018r., VIII SA/Wa 460/18). Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (wyrok NSA z dnia 25.09.2012 r., II OSK 878/11, podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.06.2011 r., II SA/Bk 215/11). Niesporne jest także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28.10.1997 r., II SA/Gd 1203/96, t. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004), a ta z kolei okoliczność przesądza o konieczności wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej w przypadku naruszenia procedury uzgodnieniowej. Nie mogły zostać przy tym uwzględnione argumenty sprzeciwu wskazujące, że przy ocenie poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej (z 20.10.2017 r.), wydanej również bez ponownych uzgodnień, Kolegium nie zakwestionowało braku uzgodnień, "akceptując" niejako taki stan rzeczy. Podkreślenia wymaga, że brak wskazań Kolegium w tym zakresie w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej (która nie podlegała kontroli Sądu) nie może sanować stanu, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Wbrew zarzutom sprzeciwu prawidłowo także Kolegium w swojej decyzji kasacyjnej wykazało inne uchybienia, w tym brak wyjaśnienia czy w związku z realizacją inwestycji zwiększy się i jakie będzie zapotrzebowanie na poszczególne media i czy istniejąca infrastruktura będzie wystarczająca. Fakt, że takie wątpliwości istnieją potwierdził zresztą niejako sam skarżący, zamieszczając obszerne wyjaśnienia w tej kwestii w sprzeciwie i dołączając dokumenty. Wszystkie te okoliczności wskazują, że wydanie decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w rozpoznawanej sprawie prawidłowe i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.