IV SA/Po 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. D. P. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia jej nieruchomości położonej w [...] od strony Jeziora [...] (działka nr [...], obręb [...]). Argumentem na rzecz wniosku był fakt, iż zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o rozbiórce została wydana, gdy w stanie prawnym obowiązywał zakaz budowy w odległości 10 m od brzegu jeziora podczas gdy ogrodzenie Skarżącej znajdowało się w odległości 5,5 m. Po zmianie, zakaz budowy obowiązywał w odległości 4 m. Zgodnie z § 6 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r. poz. [...], zwana dalej "uchwałą"): "Na działkach zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] (zał. nr [...]) ustala się lokalizację ogrodzeń nieruchomości od granicy powierzchniowej wody śródlądowej jez. [...] w odległości nie mniejszej niż 4 m od tej granicy (szerokość pasa terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia ZN) oraz pozostawienie istniejących ogrodzeń jeżeli ich odległości od tej granicy jest nie mniejsza niż 4 m". Powołany przepis planu miejscowego stanowił główny argument Skarżącej w zakresie swojego żądania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Uznał, bowiem, że fakt zmiany planu miejscowego nie determinuje bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej, co jednocześnie miałoby stanowić przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a."). Organ uznał także, że zasada trwałości decyzji administracyjnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Odwołanie od decyzji PINB zostało wniesione terminowo pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. W odwołaniu zakwestionowano przeprowadzoną wykładnię przepisu i zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także § 6 ust. 3 uchwały. Skarżąca podniosła, że organ I instancji ograniczył się jedynie do analizy pierwszej części normy nie podejmując się interpretacji sformułowania o pozostawieniu pozostałych ogrodzeń, jeżeli znajdują się w odległości nie mniejszej niż 4 m od brzegu jeziora. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję PINB. Uznał bowiem, że zmiana planu nie wpływa na uznanie decyzji za bezprzedmiotową, ponieważ decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie orzekania, a także, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że aby doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, muszą zostać spełnione kumulatywnie okoliczności takie jak zaistnienie bezprzedmiotowości, a także zaistnienie nakazu sformułowanego przez odrębny przepis albo przez wzgląd na interes społeczny lub strony stwierdzający konieczność wygaśnięcia decyzji. W ocenie organu II instancji nie zaistniała bezprzedmiotowość, zatem utrzymano w mocy decyzję PINB. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła decyzjom organów nadzoru budowlanego naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niewłaściwą wykładnię § 6 ust. 3 uchwały. Argumentacja Skarżącej była analogiczna jak w przypadku odwołania od decyzji. Tym samym Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie, kontroli sądowej podlega zgodność z prawem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja narusza prawo. Istotą sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce wydanej przez PINB [...] lutego 2015 r. Jako podstawę rozważań Sąd przyjął art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 6 ust. 3 uchwały. Tak zakreślona regulacja prawna stanowi podstawę do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd przychyla się do stanowiska [...]WINB, że w powołanym przepisie mowa jest o konieczności kumulatywnego spełnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Należy zatem dokonać identyfikacji stanu bezprzedmiotowości, a także rozpoznać okoliczności, w których przepis prawa nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Sąd podziela wyrażony w decyzji organów I i II instancji, a także poglądy powołanego w nich orzecznictwa, że bezprzedmiotowość oznacza stan, w którym dochodzi do zmiany w sferze podmiotowej lub przedmiotowej w sposób, który przesądza o niemożności bytu stosunku administracyjnoprawnego. Zmiana w sferze podmiotowej może istotnie dotyczyć śmierci strony, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. "Z brakiem przedmiotu będziemy mieli zaś do czynienia np. gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku zniszczenia lub istotnego przekształcenia prawa lub obowiązku nie mogą być dalej realizowane albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień" (por. Komentarz do art. 162 k.p.a., [w:] Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, A Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2017). Z kolei T. Woś i B. Adamiak uzupełniają pojęcie bezprzedmiotowości o zajście zmian w stanie faktycznym lub prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ono taki skutek (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" 1992, z. 7, s. 51-54, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 339). Istotnie, zmiany w stanie faktycznym lub prawnym modyfikują zawiązany stosunek prawny co ma wpływ na kształt praw i obowiązków. Biorąc pod uwagę to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wyznacza kierunki zagospodarowania na przyszłość, Sąd podziela także stanowisko orzecznictwa, że sam fakt zmiany planu zagospodarowania nie stanowi przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 794/14, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 813/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (aktem prawa miejscowego) zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami), a przede wszystkim zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). W związku z tym, plan miejscowy jako akt prawa powszechnie obowiązującego, może stanowić podstawę prawną do finalnego ukształtowania konkretyzacji praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym tak jak to ma miejsce np. w zakresie ustalania stawki opłat adiacenckich – rada gminy decyduje w drodze uchwały o maksymalnej stawce opłaty. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały w sposób wnikliwy kwestii treści uchwały pod kątem jej ewentualnego wpływu na bezprzedmiotowość decyzji z [...] lutego 2015 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie zmiana stanu prawnego może wywrzeć skutek w postaci bezprzedmiotowości decyzji, ale jedynie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny przewidują taki skutek (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 541/10, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2263/11, CBOSA). Podkreślić należy, że skutek taki dopuszcza się także jako następstwo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. w sprawie II OSK 2869/18, CBOSA). W uzasadnieniach decyzjach organów I oraz II instancji zabrakło odniesienia się do regulacji planu w przedmiocie pozostawienia istniejących ogrodzeń, a ograniczono się jedynie do kwestii możliwości wykonania decyzji rozbiórkowej i braku przymiotu bezprzedmiotowości jako skutku jej niewykonania. W ocenie Sądu zignorowanie go przez organy administracji publicznej podnoszonego przez stronę argumentu stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wykładnia tego przepisu ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest odniesienie się do każdego zarzutu w kwestii której interpretacja budzi wątpliwości strony tak, aby strona mogła w pełni zrozumieć tok rozumowania zawarty w decyzjach organów. Fakt, iż organy obu instancji nie odniosły się do argumentacji Skarżącej stanowi istotne naruszenie art. 11 k.p.a., w którym mowa jest o zasadzie przekonywania stron postępowania w zakresie przesłanek, jakimi organy administracji publicznej kierują się przy wydawaniu decyzji. Naruszono także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie rozpatrując i nie oceniając całokształtu materiału dowodowego. Podkreślić należy, że zachowanie tych wymogów z jednej strony umożliwia poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądowej, z drugiej – pełni funkcję edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresata decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 298/13, CBOSA). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 257/14, CBOSA). Nie może także pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 441/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł), równowartość wpisu ([...] zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dokonując pełnej analizy stanu prawnego wynikającego z obecnie obowiązującego planu miejscowego. W ocenie Sądu treść § 6 ust. 3 in fine uchwały ma charakter swoistej abolicji, co powinno zostać uwzględnione przy analizie kwestii bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Należy mieć tu na uwadze, że celem wcześniejszego działania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki było przeciwdziałanie stanowi rzeczy sprzecznemu z obowiązującym prawem miejscowym, a więc wyegzekwowanie zakazu z tego prawa wynikającego. Wola miejscowego prawodawcy była więc niejako podstawą decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Obecnie miejscowy prawodawca expressis verbis wyraził zaś wolę, by ogrodzenia wzniesione wbrew wcześniej obowiązującemu planowi miejscowemu, a zachowujące warunki przewidziane przez obecny, zostały pozostawione. Ta okoliczność nie może pozostać bez wpływu na ocenę zaistnienia stanu bezprzedmiotowości decyzji i – w ocenie Sądu – przemawia za stwierdzeniem takiego właśnie stanu.