I OSK 1551/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 46/19 w sprawie ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. zasądza od M. D. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 46/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18 z dnia 26 listopada 2018 r.; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie; V. zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M.D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: M.D. (dalej pasażer bądź skarżący) dnia 11 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej organ bądź Prezes Urzędu) postępowania numer ULC-KOPP/0263-0697/18, które związane było ze skargą M.D. z 1 czerwca 2018 r., na naruszenie przez przewoźnika lotniczego R. z siedzibą w D. (dalej przewoźnik lotniczy) przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia 3 maja 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...]. Z akt sprawy wynikało, że Prezes Urzędu pismem z 10 lipca 2018 r.: zawiadomił strony o wszczęciu postępowania we wskazanej sprawie; wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień; pouczył strony o rozkładzie ciężaru dowodu; wyznaczył termin załatwienia sprawy do 10 października 2018 r. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, organ pismem z 1 października 2018 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Dnia 8 października 2018 r. Prezes Urzędu wezwał Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa-Modlin sp. z o.o. (dalej Spółka z o.o.) do doręczenia w terminie 7 dni zapisu z monitoringu odprawy pasażerskiej check-in i odprawy w gate i przekazania pozostałych informacji jakie Spółka z o.o. ma w przedmiotowej sprawie. Pasażer pismem z 9 października 2018 r. wyjaśnił, że dnia 3 maja 2018 r. nie był pod wpływem alkoholu i że to nie ta okoliczność spowodowała odmowę przyjęcia go na pokład samolotu. Pismem z 29 października 2018 r., organ poinformował strony o wyznaczeniu na dzień 9 listopada 2018 r. nowego terminu zakończenia sprawy. Prezes Urzędu pismem z 6 listopada 2018 r. wezwał L. S.A. (dalej Spółka Akcyjna) do doręczenia w terminie 7 dni zapisu z monitoringu odprawy pasażerskiej check-in, odprawy w gate i przekazanie pozostałych informacji jakie Spółka Akcyjna ma w przedmiotowej sprawie. Odrębnym pismem z tej samej daty, wezwał Spółkę z o.o. do wyjaśnień w tym samym zakresie. Zawiadomieniem z 6 listopada 2018 r., organ poinformował strony o stanie sprawy i zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 10 grudnia 2018 r. Dnia 13 listopada 2018 r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącego w związku z przewlekłością postępowania nr ULC-KOPP/0262-5307/0618. Wyjaśnienia złożyły: dnia 16 listopada 2018 r. Spółka z o.o.; pismem z 18 listopada 2018 r. Spółka Akcyjna. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18, stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Przewoźnik lotniczy dnia 27 grudnia 2018 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ zawiadomieniem z 23 stycznia 2019 r. poinformował strony o wniesieniu przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. Dnia 4 lutego 2019 r. do organu wpłynęło zażalenie pasażera na niezałatwienie sprawy w terminie. Pasażer stwierdził, że wyznaczony na dzień 30 kwietnia 2019 r. termin załatwienia sprawy, rażąco narusza prawo. Dnia 11 marca 2019 r. pasażer wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy zakończonej decyzją z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18. Decyzją z 23 maja 2019 r. nr ULC-KOPP/0263-0697/18, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił własną decyzję z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/ 0262-5307/10/18 i stwierdził brak naruszenia przez [...] z siedzibą w D.przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do pasażera i lotu z dnia 3 maja 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. Pasażer pismem z 28 marca 2019 r. (wpływ do organu 2 kwietnia 2019 r.) zatytułowanym skarga II uzupełnił treść poprzedniej skargi. Dalsze uzupełnienie nastąpiło skargą III z 27 kwietnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Lotnictwa Cywilnego - 6 maja 2019 r.) i skargą IV z 28 maja 2019 r. (data wpływu 3 czerwca 2019 r.) W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wnosił o odrzucenie skargi, a w razie prawidłowego jej uzupełnienia, o oddalenie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podniósł, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły; nie pozostawał w bezczynności. Poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane przez strony i podjął starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strony miały zapewniony czynny udział w sprawie, zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Działanie Prezesa Urzędu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie skargi pasażera, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ wskazał, że w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. W roku 2018 nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do roku poprzedniego, co powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Od początku roku 2019 wpłynęło do ULC już ok. 5.000 skarg. Sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Wpływ na pracę organu miały braki kadrowe i duża rotacja w składzie osobowym organu. Skarżący nie wskazał na okoliczności przemawiające za przyznaniem mu sumy pieniężnej ani na doznane przez niego niedogodności, które suma pieniężna mogłaby rekompensować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VII SAB/Wa 46/19, na podstawie art. 149 § 1, [art. 161 § 1 pkt 3], art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). W wymienionych sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Skargi pasażera (od II do IV) wpłynęły do Sądu przed rozpoznaniem pierwszej skargi z 11 marca 2019 r. i musiały być potraktowane jako uzupełnienie pierwszej skargi - wszystkie dotyczyły bowiem przewlekłości w ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kończąca postępowanie administracyjne, wydana 23 maja 2019 r. nr ULC-KOPP/ 0263-0697/18, którą organ uchylił własną decyzję z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18 i stwierdził brak naruszenia przez [...] z siedzibą w D. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do M.D. i lotu z 3 maja 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności zbadać należało, czy skarga została skutecznie wniesiona. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (z art. 53 § 2b ppsa). Sąd I instancji uznał, że spełnione zostały formalne przesłanki do wniesienia skargi; skarżący dnia 4 lutego 2019 r. wystosował do organu ponaglenie (nazwane "zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie"). Oceniając sprawę merytorycznie, Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18, działał jako organ drugiej instancji, naruszył reguły dotyczące sprawności i szybkości postępowania - nie wydał decyzji w terminie wynikającym w art. 35 § 3 kpa. Stwierdzenie to wynika z zestawienia daty wpływu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy - 27 grudnia 2018 r. i ostatecznego załatwienia sprawy decyzją z 23 maja 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, prowadząc postępowanie odwoławcze prawie pięć miesięcy, dopuścił się przewlekłości postępowania. Sąd I instancji uznał, że nie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły jest naruszeniem rażącym. Ocena, w tym zakresie dokonywana jest w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych - także takich, jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 50/16 wskazał, że ustalając charakter ewentualnego naruszenia prawa, nie można uwzględniać jedynie prostego zestawienia terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Akta sprawy dowodzą, że działanie organu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie skargi pasażera spowodowane było również trudnościami w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazuje na to okoliczność, że organ wydał odmienne decyzje w I i II instancji. Prezes Urzędu informował stale o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, co oczywiście nie wyłączało stanu przewlekłości postępowania, ale miało wpływ na brak rażącego naruszenia takiego stanu. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; [...] 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy zwłoka organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłość działania organu ma na celu, przede wszystkim, wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Mimo, że w dniu wniesienia skargi przez M.D. organ sprawy jeszcze nie załatwił, to wobec wydania decyzji dnia 23 maja 2019 r. - już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem rozpoznał ponownie sprawę, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze skarżący sformułował żądnie przyznania mu sumy pieniężnej, co jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Dotyczy to sytuacji, gdzie na podstawie całokształtu działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a nawet obawy, że bez sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie okoliczności takie z pewnością nie wystąpiły. Dlatego w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 51, 54-56v akt I SAB/Wa 46/19). Skargę kasacyjną wywiódł M.D., reprezentowany przez adw. G.H., zaskarżając wyrok VII SAB/Wa 46/19 w części, tj. w punkcie II i IV, zarzucając wyrokowi: I. obrazę przepisów postępowania: 1. art. 149 § 1a ppsa przez jego błędną wykładnię; 2. art. 149 § 2 ppsa przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania; II. obrazę art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.) przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego procesu sądowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych; wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 65-69 akt I SAB/Wa 46/19). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, reprezentowany przez r. pr. R.S., wniósł o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 83-87 akt I SAB/Wa 46/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655 i 1457; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 ppsa okazały się niezasadne. W myśl art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sąd I instancji trafnie uznał, że wniesienie skargi nastąpiło po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie, m.in., w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3-5 kpa). Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; [...] 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzono do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego przez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 kpa i w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa, w którym ustawodawca zdefiniował każde z tych pojęć. NSA w wyroku z 5.7.2012 r. II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją kpa, wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności« poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny [...], ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy [...]. Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu [...].". Podobnie różnice obu tych instytucji postrzegał WSA w Warszawie w wyroku z 17.12.2014 r. VII SAB/Wa 62/14. Z kolei, w wyroku z 5.2.2015 r. II GSK 2038/13 NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem art. 12 § 1 kpa nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. W tej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że doszło do zaistnienia nieusprawiedliwionej przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Punkt I wyroku VII SAB/Wa 46/19 stwierdzający przewlekłość prowadzonego przez Prezesa Urzędu postępowania w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 26 listopada 2018 r., nie został zaskarżony przez żadną ze stron, przeto kwestia ta nie wymaga dalszych rozważań co do samego faktu zaistnienia przewlekłości. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji trafnie uznał, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego (art. 149 § 1a ppsa). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13, cbosa). Z okoliczności sprawy nie wynika, by Prezes Urzędu prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. Świadczy o tym fakt, że informował skarżącego o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, a także sukcesywnie dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ poddawał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane przez skarżącego i podjął starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżący miał przy tym zapewniony czynny udział w postępowaniu; mógł zapoznawać się z aktami i wypowiadać się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że działanie Prezesa Urzędu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznawanie skargi pasażera spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Brak było w tej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do zaistnienia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Rażąca przewlekłość stanowi bowiem kwalifikowaną postać opieszałości organu i jako taka winna być interpretowana ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły jest naruszeniem rażącym. O ile ze zrozumieniem Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje fakt, że skarżącemu kasacyjnie zależało na szybkim załatwieniu sprawy z uwagi na wykonywany zawód policjanta (w tym czasie był on Zastępcą Komendanta Miejskiego Policji w Olsztynie) i konieczność wyjaśnienia pracodawcy tej kwestii w związku z zasadami etyki zawodu policjanta (k. 129v akt VII SAB/Wa 46/19), o tyle nie przesądza on o rażącym charakterze naruszenia przez organ prawa skarżącego do prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie bez zbędnej, nieuzasadnionej zwłoki. Negatywne konsekwencje na gruncie zawodowym wobec skarżącego kasacyjnie, nawet jeżeli stanowiły konsekwencję niezałatwienia sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, same w sobie nie były składową naruszenia prawa przez organ, czyniąc to naruszenie rażącym. Nie sposób w niniejszej sprawie jednoznacznie stwierdzić, że były one ściśle i bezpośrednio związane z tym naruszeniem, mimo że mogły stanowić wynik stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Innymi słowy, kwestia zaistnienia negatywnych konsekwencji dla skarżącego kasacyjnie na gruncie zawodowym nie stanowiła przesłanki do zakwalifikowania naruszenia prawa przez organ do rozpoznania sprawy administracyjnej pasażera bezzwłocznie jako naruszenia o charakterze rażącym. Decyzją z 23 maja 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchylił własną decyzję z 26 listopada 2018 r. i stwierdził brak naruszenia przez [...] z siedzibą w D. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do pasażera i lotu z 3 maja 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. Merytoryczna zasadność decyzji Prezesa z 23 maja 2019 r. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wobec czego pod tym kątem nie podlega ona ocenie. Niemniej, niewątpliwie wydana ona została z naruszeniem terminu wynikającego z art. 35 § 3 in fine kpa, co zostało przez Sąd I instancji prawidłowo dostrzeżone i stwierdzone. Sam fakt tego naruszenia nie przesądzał jednak o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywającej argumentacji, by skutecznie podważyć zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku VII SAB/Wa 46/19 w tej kwestii. Na rozprawie 13 października 2022 r. skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany 31 maja 2021 r. VI SAB/Wa 7/21 (dalej wyrok VI SAB/Wa 7/21), w którym stwierdzono rażące naruszenie prawa w kontekście ustalonej przewlekłości (k. 129v akt VII SAB/Wa 46/19). Niemniej, po wnikliwym przeanalizowaniu treści wyroku i jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że ów wyrok został wydany w innym stanie faktycznym - w zakresie przewlekłości postępowania - niż zaistniały w kontrolowanej sprawie. Po pierwsze, prawomocnym wyrokiem VI SAB/Wa 7/21 Wojewódzki Sądy Administracyjny rozstrzygnął zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Po drugie, zwrócić należy uwagę, że w okolicznościach sprawy VI SAB/Wa 7/21 w dacie pisma z dnia 16 października 2019 r. organ nie dysponował materiałem dowodowym, który nie byłby znany stronom. Organ dopiero 21 lutego 2020 r. podjął czynności mające na celu odebranie zeznań na piśmie od 11 świadków, czyli po upływie 4 miesięcy od wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w dacie pisma z 3 sierpnia 2020 r., od dawna - bo od 2 kwietnia 2020 r. - były w aktach wskazanych zeznania świadków, uznając, że trudno jest zrozumieć powód tak późnego zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i kolejnego przedłużenia postępowania. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VI SAB/Wa 7/21 do wniosku, że zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy miały charakter tylko pozorny. Co więcej, organ nie uwzględnił nowych terminów załatwienia sprawy. Rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał decyzję po upływie blisko 16 miesięcy, licząc od złożenia prawidłowo podpisanego wniosku (tj. od 2 października 2019 r.) do dnia wydania ostatecznej decyzji, co nastąpiło 4 lutego 2021 r. W sprawie VI SAB/Wa 7/21 wystąpił więc inny stan faktyczny niż w sprawie niniejszej i z tego względu Sąd doszedł w toku postępowania VI SAB/Wa 7/21 do odmiennej konstatacji niż Sąd rozpoznający sprawę kontrolowaną. Brak jest między obiema sprawami związku prejudycjalnego, jak i analogii, które mogłyby skutkować przyznaniem racji skarżącemu kasacyjnie. Mając na uwadze przytoczone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP)i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm., dalej Konwencja), wskazać należy, że prawo do rzetelnego procesu sądowego wpisuje się w zawarte w tych przepisach zasady: demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez sąd. Żadne z tych podstawowych praw i wolności obywatelskich nie zostało naruszone przez Sąd I instancji w tej sprawie wobec skarżącego kasacyjnie. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej odnośnie do zasady bezpieczeństwa i obrotu prawnego, zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady pewności prawa, wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy odmiennej co do istoty sprawy po upływie ok. 6 miesięcy [od daty wydania decyzji z 26 listopada 2018 r.], co – zdaniem skarżącego kasacyjnie "czyni bezwartościową znaczną część dotychczasowego orzecznictwa w indywidualnych sprawach tych samych stron", mogą być podnoszone skutecznie w postępowaniu ze skargi na merytoryczną decyzję kończącą postępowanie w sprawie (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), nie zaś w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Pasażer pismem z 28 marca 2019 r. (wpływ do organu 2 kwietnia 2019 r.) zatytułowanym skarga II uzupełnił treść poprzedniej skargi. Dalsze uzupełnienie nastąpiło pismem zatytułowanym skarga III z 27 kwietnia 2019 r. (data wpływu do Urzędu Lotnictwa Cywilnego - 6 maja 2019 r.) i pismem zatytułowanym skarga IV z 28 maja 2019 r. (data wpływu 3 czerwca 2019 r.). W tym aspekcie Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że kolejne pisma pasażera (od II do IV) wpłynęły do Sądu przed rozpoznaniem I skargi z 11 marca 2019 r. i musiały być potraktowane jako uzupełnienie pierwotnej skargi. Wszystkie te pisma dotyczyły bowiem przewlekłości w ponownym rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 26 listopada 2018 r. nr ULC-KOPP/0262-5307/10/18. Zarzut, że każde z tych pism winno być załatwione jako odrębna skarga na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w istocie pisma te odnosiły się do tego samego etapu postępowania. Odrębne ich potraktowanie, a nie jako uzupełnienie pierwotnie wywiedzionej skargi, w efekcie prowadziłoby do niecelowej defragmentaryzacji postępowania w zakresie oceny co do sprawności jego prowadzenia, a także do wydłużenia postępowania, co stałoby w sprzeczności z funkcją i celem instytucji skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Odnośnie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 ppsa wskazać trzeba, że przepis ten w zakresie, w którym przewiduje możliwość orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, ma charakter fakultatywny. Sąd może zatem orzec grzywnę lub przyznać sumę pieniężną w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ale nie musi tego uczynić. W kontekście tego zarzutu istotne jest, że 23 maja 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w części objętej skargą. Tym samym, niecelowe stało się nałożenie na organ grzywny w celu zaktywizowania jego zachowania pod względem podejmowanych czynności w postępowaniu administracyjnym, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w ramach funkcji dyscyplinująco-represyjnej tej instytucji. Jak już wskazano, naruszenie przez organ prawa skarżącego do rozpoznania jego sprawy bez zbędnej zwłoki nie było rażące. Cel wywiedzionej skargi w postaci załatwienia sprawy - wydania decyzji - został osiągnięty, wobec czego nie było potrzeby mobilizowania organu do działania przez zastosowanie sankcji finansowej. Stwierdzona przewlekłość nie była na tyle długotrwała, by konieczne było karanie organu finansowo. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić - przede wszystkim - funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji winno być ostatecznością (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 777, nb 16). słusznie ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego, skoro na podstawie całokształtu działań organu Sąd I instancji doszedł do przekonania, że działania organu nie miały znamion celowego unikania załatwienia sprawy ani obawy, że bez sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że został pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym wbrew jego wnioskowi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W tym zakresie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa nadawała się do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 ppsa, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym było zgodne z art. 119 pkt 4 ppsa i jako takie obligowało sąd do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zastosowanie tych przepisów nie unicestwiało w żaden sposób prawa skarżącego do sądu (art. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie ma możliwości do przedstawienia swoich argumentów, mających jej zdaniem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona może, a nawet powinna przedstawić własne stanowisko i argumentację na jego poparcie na piśmie. Nie musi to nastąpić w drodze wysłuchania, które nie odznacza się większą doniosłością niż forma pisemna. Skarżący składał w toku postępowania kolejne pisma (oznaczone jako "skargi" II, III, IV) i pismo z 10 lipca 2019 r. - przed wydaniem wyroku (k. 45-45v, 51 akt VII SAB/Wa 46/19), znamionujące dużą kulturę prawną. Nie stawiało to skarżącego w "wyraźnie niekorzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej". W celu rzetelnego rozważenia argumentacji obu stron, jak i materiału dowodowego, w sytuacjach w których ustawa przewiduje możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym - jak w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - nie jest więc konieczne przeprowadzanie rozprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kwotę 240 zł, stosownie do wyniku postępowania (art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa).