I GSK 1346/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 545/16 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę D. H. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] kwietnia 2016r., wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu 15 maja 2014 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2014 r., wnosząc o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do działki rolnej A, o powierzchni 100 ha, na której zadeklarował realizację pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe – sad czereśniowy. Do wniosku dołączono mapę gospodarstwa rolnego i załącznik graficzny. W dniach [...] listopada – [...] grudnia 2014 r. przeprowadzono w gospodarstwie Skarżącego kontrolę na miejscu, w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Skarżący odmówił podpisania sporządzonego raportu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz złożył zastrzeżenia co do przeprowadzonej kontroli na miejscu. Mając na względzie rezultaty kontroli, w dniu [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor ARiMR, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie przyznania D. H. płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, iż z uwagi na fakt, że rozpoczęcie przez Skarżącego realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie działek zadeklarowanych w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. Wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe, nastąpiło w 2010r., a wniosek o przyznanie płatności był wnioskiem kontynuacyjnym, na podstawie § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 13 marca 2013 r., zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.). Do płatności Skarżący zadeklarował jedną działkę rolną A, położoną na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 100,00 ha. Ustalona powierzchnia upraw, w trakcie kontroli, wyniosła 95,91 ha. W decyzji natomiast ustalono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 95,06 ha i jest mniejsza niż ustalona przez inspektorów terenowych tj. 95,91 ha, bowiem granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Natomiast ustalając właściwą liczbę obsady drzewek czereśni, inspektorzy terenowi oparli się na danych z kontroli na miejscu, w zakresie powierzchni całej uprawy, tj. 95,91 ha. W tym zakresie stwierdzono nieprawidłowość E2, a więc niespełnienie przez drzewa i krzewy wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz E7, tj. nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dla czereśni wymagana obsada, wynikająca z załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., wynosi bowiem 125 szt./ha, a z zastosowaniem tolerancji 5 %, wynosi 119 szt./ha. Tym samym łączna liczba drzewek spełniających i niespełniających wymogów winna wynosić 11 024 sztuki. Na działce rolnej: A stwierdzono natomiast, liczbę drzew spełniających warunki, czereśnia - 10 007 szt., tj. 104 szt./ha, przy ustalonej powierzchni 95,91 ha. Natomiast sankcja 100 % nakładana jest za "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady). Przy ustalaniu minimalnej obsady, wzięto pod uwagę jedynie drzewka spełniające wymogi dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, dla drzewek owocowych, określone w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Na dzień kontroli stwierdzono złą kondycję sadu. Dyrektor ARiMR wskazał, że przepisy regulujące zasady przyznawania płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego nie przewidują sytuacji, aby z uwagi na siłę wyższą, czy nadzwyczajne okoliczności, przyznać płatności pomimo stwierdzenia określonych uchybień w realizacji planu. Okoliczności te mają znaczenie dla sprawy o ustalenie zwrotu uprzednio przyznanych płatności. Dyrektor ARiMR stwierdził także, że przedłożona przez Skarżącaego opinia Instytutu Ogrodnictwa w S., z dnia [...] września 2014 r., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem dotyczy udatności upraw na deklarowanych działkach rolnych. Uznał również, że certyfikat zgodności wystawiony przez jednostkę certyfikującą oraz protokół z kontroli gospodarstwa rolnego nr [...], nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostki certyfikacyjne jest odmienny, skutkiem czego ustalenia kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą nie mogą stanowić w pełni skutecznych przeciwdowodów dla raportów z kontroli na miejscu sporządzonych przez organ. Ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia uznał też opinię Rzeczoznawcy Okręgowego Ośrodka Rzeczoznawstwa i Doradztwa SITR, dr inż. B. M., bowiem niesporne było, że sad nie był w dobrej kondycji, a znaczna ilość drzewek wypadła z obsady, czy to przez czynniki zewnętrzne, czy przez szkody wywołane przez dziką zwierzynę. Dyrektor ARiMR wskazał również, że uchylił dwie decyzje: decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. i decyzję w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcia te wskazywały na konieczność rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście deklaracji Skarżącego, z wniosku na 2014 r. i szkicu graficznego gospodarstwa rolnego, wykonanego przez uprawnionego geodetę, co do niespójności działki rolnej na której znajduje się droga technologiczna. Podkreślił przy tym, że w przypadku płatności rolnośrodowiskowej nastąpiła odmowa przyznania płatności z uwagi na niespełnienie określonych przez pzepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., wymogów dotyczących minimalnej obsady drzewek czereśni i ich jakości. Zmiana natomiast powierzchni stwierdzonej, nawet uwzględniająca powierzchnię drogi technicznej, nie spowoduje zmiany rozstrzygnięcia. Nadto, nie zostały nałożone na Skarżącego, z tego tytułu żadne sankcje, tak więc zmiana powierzchni stwierdzonej nie wpłynie na ich wysokość. Uznał również, iż nie spełnione zostały warunki przyznania płatności w tym wariancie, które określone są w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., tj. wymagania jakościowe dla elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Niespełnienie warunków przyznania płatności dla danego wariantu, skutkuje nieuwzględnieniem drzewek w obsadzie drzew na działkach rolnych, dla których zostało to stwierdzone. Natomiast niestosowanie się do wymogów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., skutkuje nałożeniem sankcji zgodnie z § 27 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do w/w rozporządzenia, w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów, stosuje się pomniejszenie w wysokości 100 % płatności przysługującej do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość. Tę samą sankcję przewiduje się dla nieprowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Z tego tez względu działka rolna A została wyłączona z płatności w całości. W zakresie powierzchni upraw ustalono, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 100,0 ha. Powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, spełniająca kryteria przyznania płatności, wyniosła 95,06 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 5,20 %. W ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znalazłby, zdaniem Dyrektora ARiMR, art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności, w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2011 r., nr 25, str. 8), dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną nie przekroczyła 20 % powierzchni stwierdzonej, tak więc płatność była by przyznana z zastosowaniem sankcji powierzchniowej odpowiadającej dwukrotnej stwierdzonej różnicy. Jednak z uwagi na wykluczenie działki rolnej A z płatności z uwagi na niespełnienie wymogów dotyczących realizacji programu rolnośrodowiskowego nastąpiła odmowa płatności. Dyrektor ARiMR stwierdził także, iż art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie ma zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy pomniejszeń wskazanych w rozdziale I i II rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2 grudnia 2009 r., nr L 316, str. 65), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) i nie dotyczy wymogów, które określone są w załączniku nr 3 i nr 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Złożony wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, na co wskazują wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu deklarowanych do płatności działek rolnych, natomast Skarżący nie wykazał, iż nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się natomiast do argumentów wskazujących na wystąpienie wielu niekorzystnych okoliczności mających wpływ na stan i liczebność sadzonek, w tym na warunki atmosferyczne, czy obecność leśnej zwierzyny, wskazał, że okoliczności, w przypadku których wystąpienia, rolnik nie ponosi konsekwencji wynikających z niedotrzymania zobowiązań rolnośrodowiskowych wymienia art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 368, L. 15 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). Wystąpienie tych okoliczności, wystąpienia siły wyższej, nie ma znaczenia dla warunków przyznania płatności, lecz dla braku obowiązku zwrotu uprzednio przyznanej płatności, co ustalane jest w postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z programu rolnośrodowiskowego, wszczynanym w trybie art. 29 i nast. ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Sąd I instancji wyrokiem z dnia 25 października 2016r. oddalił złożoną skargę. Oceniając wydane w sprawie decyzje, Sąd I instancji uznał, że nie naruszają one przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania ani przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że podstawą odmowy przyznania płatności do działki A zadeklarowanej w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne - wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe było stwierdzenie na działce niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew. Uznał, że dla rozstrzygnięcia istoty sprawy nie ma znaczenia okoliczność błędnego, zdaniem Skarżącego, ustalenia powierzchni działki A, na której realizował podjęte w 2010 roku zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.9. Uprawy sadownicze i jagodowe. Zastosowana sankcja była bowiem wynikiem stwierdzenia niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew owocowych – czereśni w ilości 125 szt./ha, przy czym mimo stwierdzenia przez kontrolerów różnic w zadeklarowanej powierzchni działki A, w trakcie prowadzonej kontroli policzono wszystkie zasadzone drzewka czereśni nawet na obszarze znajdującym się poza granicami działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Spór natomiast, zdaniem Sądu I instancji dotyczący powierzchni, miał znaczenie dla rozpatrzenia sprawy płatności bezpośrednich i ONW i był podstawą uchylenia przez organ odwoławczy wydanych decyzji, w przedmiocie dopłat bezpośrednich i ONW. Podkreślił, że kontrola była prowadzona od [...] listopada do [...] grudnia 2014 r. Skarżący był obecny przy liczeniu drzewek. W trakcie ich liczenia kontrolerzy uwzględnili drzewka dosadzone przez Skarżącego w dniach [...] listopada 2014 r. Mając również na uwadze, że kontrola była prowadzona w okresie listopad-grudzień zweryfikowano jedynie spełnienie przez drzewka wymogu odpowiedniej wysokości tj. 0,8 m mierząc od szyjki korzeniowej oraz wymogi średnicy pnia tj. nie mniej niż 8 mm mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Nie weryfikowano żywotności drzew. Ustalenia dotyczące wymogu minimalnej obsady drzew znajdują odzwierciedlenie w treści raportu z czynności kontrolnych, a potwierdzeniem tych ustaleń jest dokumentacja fotograficzna sporządzona przez kontrolerów w trakcie kontroli. Nadto na dzień kontroli potwierdzono złą kondycję sadu. Podkreślił, że Skarżący miał świadomość, że działki rolne będące w jego posiadaniu, które zgłosił dobrowolnie do przyznania płatności, za realizację Programu rolnośrodowiskowego, mogą zostać skontrolowane. Składając wniosek o przyznanie płatności Skarżący oświadczył, że znane są mu zasady i tryb realizacji Programu, jak również, że świadomy jest skutków niewykonania zobowiązań wynikających z jego realizacji. Dodatkowo zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz warunków uczestnictwa w programie przez okres pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Ponadto, decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu "o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również, o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, czy wielkości powierzchni upraw". Podjęte zobowiązanie było poprzedzone opracowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym przy udziale uprawnionego doradcy rolnośrodowiskowego. Natomiast, w trakcie realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego okazało się, że z uwagi na położenie terenu, na którym Skarżący zorganizował sad czereśniowy, niesprzyjające warunki klimatyczne, brak ogrodzenia sadu, zaplanowana uprawa (sad czereśniowy) nie udawała się. Skarżący w pismach z dnia [...] i [...] października 2014 r. deklarował brak możliwości kontynuowania podjętego zobowiązania i chęć zlikwidowania sadu po [...] marca 2015 r. (data wygaśnięcia zobowiązania) W pismach tych wskazywał, że rzeczywiste braki w obsadzie drzew na działce rolnej A spowodowane były czynnikami zewnętrznymi od niego niezależnymi i przez niego niezawinionymi. Szkody te powstały na skutek mrozu, suszy oraz licznych uszkodzeń spowodowanych przez dziką zwierzynę, co potwierdza materiał dowodowy, w tym m.in. pismo, wystawione przez Koło Łowieckie "Rogacz". O wystąpieniu działania siły wyższej niezwłocznie była poinformowana ARiMR. W następnej kolejności została przez Skarżącego podjęta decyzja o uzupełnieniu obsady drzew w najbliższym możliwym terminie agrotechnicznym – a zatem podjęto niezbędne racjonalnie środki w celu wyeliminowania problemu. Z uwagi na niekorzystne warunki pogodowe panujące w okresie jesiennym uzupełnienie obsady drzewek nastąpiło w grudniu 2014 r. Wskazał, że organy zasadnie uznały, że przedłożone dokumenty w toku postępowania nie miały wpływu na kształt decyzji, z przyczyn wskazanych w decyzji. Podkreślił, ze raport z kontroli jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie, przez powołane do tego organy i stanowi dowód w sprawie. Samo natomiast wniesienie zastrzeżeń do raportu nie powoduje, że traci on walor dokumentu urzędowego. Na stronie ciąży obowiązek przedstawienia przeciwdowodu lub innych okoliczności mających znaczenie dla zawartych w nim ustaleń. Dodał, iż sposób mierzenia działek rolnych i granice pomiarów znajdują swoje odzwierciedlenie w szkicach pomiaru działek rolnych sporządzonych przez inspektorów terenowych. Dane z pomiarów umieszczone zostały na szkicach w celu zobrazowania przebiegu granic danej działki rolnej. Tak więc deklaracja Skarżącego złożona we wniosku o przyznanie płatności, nie była zgodna ze stanem faktycznym zastanym w dniu kontroli. Podkreślił, że w razie przeprowadzenia kontroli, to protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości – gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą wskazane wyżej warunki – nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy W świetle powyższego należało, w ocenie Sądu I instancji uznać, że organ prawidłowo przyjął, iż z uwagi na niespełnienie wymogu minimalnej obsady drzew wynoszącej 125 szt./ha należało w świetle obowiązujących uregulowań prawnych odmówić płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Nie budziło wątpliwości sądu, że w kontekście zobowiązań podjętych przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieściło się respektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew, której wielkość dla czereśni (jako wymóg dla wariantu 2.9) określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. na poziomie 125 szt./ha, z uwzględnieniem tolerancji w wysokości 5%. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane było spełnieniem przez rolnika powyższego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkowało - stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia - zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji nietrafne uznanie, że nieprawidłowości, o których mowa, nie dotyczą wymogów, które określone są w załącznikach nr 3 i nr 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., uznał, że nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009, z dnia 30 listopada 2009 r.. Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące niezachowania wymogu minimalnej obsady drzew wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ewentualne okoliczności na które strona nie ma wpływu , które traktowane są jako uznanie wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, wymienia art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: śmierć beneficjenta, długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania, katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności powinny być zgłaszane na piśmie do kierownika biura powiatowego ARiMR w terminie do 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Obowiązkowo do takiego zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie dowody potwierdzające ich wystąpienie (ust. 2). Jednakże , zgłoszenie właściwemu organowi ewentualnej szkody wynikającej z działania zwierzyny leśnej pozostaje bez wpływu na decyzję o płatności rolnośrodowiskowej. Wynika to z faktu, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności dotyczą innego rodzaju postępowania – a mianowicie postępowania w kwestii ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 nie stanowi bowiem podstawy do przyznania płatności, mimo niespełniania warunków do jej otrzymania, a jedynie zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Istotne było bowiem jedynie to, że na działce A w trakcie kontroli brak było minimalnej obsady drzew, nawet uwzględniając fakt , iż Skarżący dokonał uzupełniającego nasadzenia w dniach [...] listopada 2014 r. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. art. 24 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia nr 73/2009 (w zw. z art. 23 a contrario) i art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez organ dokonania oceny wagi (rozmiaru, zasięgu, trwałości, przyczyn i podjętych środków zaradczych) stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg, trwałość (tu nietrwałość) i przyczyny, może być uznana za drobną, Na podstawie przepisów rozporządzenia nr 65/2011, to jest, art. 18 ust.2, Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Polski ustawodawca w sposób szczegółowy określił zasady przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w rozporządzeniu z 2009 r. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Z kolei w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007-2013, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., które zastąpiło rozporządzenie z 2009 r. Powyższe rozporządzenia (z 2009 r. i 2013 r.) regulują podobną materię, określając warunki uzyskiwania i realizacji pomocy rolnośrodowiskowej. Art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi natomiast, iż w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności 15%, w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uznany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne, o ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą w stosownych przypadkach, ograniczyć się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Rolnik jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 238/15 stwierdził, że nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady drzew, jako naruszenia podstawowego wymogu, stanowiącego niezgodność. W konsekwencji brak było podstaw do oceny charakteru tego naruszenia (czy jest drobne). Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Powyższe wynika z analizy przepisów art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 a także załączników nr II, czy III do tego aktu, w których nie ma mowy o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r., w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu Tak więc wymóg, co do minimalnej liczby jabłoni jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie podstawowym wymaganiem. Wobec powyższego, w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie pomniejszenia płatności o 100 % było prawidłowe, a organ nie miał obowiązku czynienia rozważań, czy istnieje podstawa do odstąpienia od zmniejszenia płatności. Dodał, nawiązując do art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.), że Skarżącego obciążał obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W tym postępowaniu, to nie organ, ale Skarżący powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie przyznania płatności, opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń. W tej sprawie, dowodami które miał obowiązek rozpatrzeć organ były dowody z dokumentów zgromadzone w aktach sprawy, do których organ się odniósł. Uznał również, że zarzut Skarżącego który domagał się ponownego przeliczenia sadzonek czereśni po ich dosadzeniu w grudniu tj. po zakończeniu kontroli, jest nieuzasadniony w kontekście zobowiązań podjętych przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, w tym wypadku respektowania zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew na każdym etapie realizacji programu. Taka obsada winny być więc wykazana na etapie ewentualnej kontroli. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane było spełnieniem przez rolnika powyższego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkowało stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t..j. Dz.U. 2016 poz. 717 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. § 27 ust - 1 i 2 oraz załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż hipoteza normy prawnej mająca umożliwić zastosowanie sankcji została zrekonstruowana w sposób niepełny z naruszeniem mających pierwszeństwo przepisów wspólnotowych i przepisu ustawy, a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania sankcji 100 %, 2. art 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie miał zastosowania w sprawie, gdyż przepisy tego aktu rozróżniały zdaniem Sądu I instancji instytucje zmniejszenia, wykluczenia i zwrotu, a prawodawca krajowy miał pełną dowolność ustanowienia regulacji krajowej, podczas gdy art. 18 ust. 2 tego aktu obejmuje swoim zakresem normowania (przy zastosowaniu nieco innego nazewnictwa) wszystkie te instytucje, zaś z art. 18 ust 1 pkt a) wynika, że cały art. 18 dotyczy m.in. płatności rolnośrodowiskowych oraz "odpowiednich norm obowiązkowych" a także "zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi", zatem trudno wykluczyć z zakresu jego zastosowania jakiegokolwiek wymogu, w tym wymogu minimalnej obsady bez względu na to do jakiej kategorii wymogów zostanie on zakwalifikowany według definicji prawa krajowego, 3. art. 24 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez ich błędną zwężającą wykładnię i przyjęcie, że wymóg minimalnej obsady nie podlega ocenie co do wagi (rozmiaru, zasięgu, trwałości, przyczyn i podjętych środków zaradczych), stwierdzonej niezgodności gdyż nie stanowi wymogu podstawowego, II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 (w zw. z art, 21 ust. 1 ) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( t.j. Dz.U. 2013 poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w zw. z art, 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 123 § 1 k.p.a., polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, a w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę raport z czynności kontrolnych bez dokonania weryfikacji, czy był rzetelny (m.in. czy jest obarczony błędem co do powierzchni, co mogło mieć znaczenie przy ocenie rzetelności całej kontroli, w tym ustaleń kontroli, co do liczby drzewek, a tym samym nie dokonano pełnej oceny wiarygodności całego dokumentu) oraz przy pominięciu przez organ wniosku dowodowego strony, bez wydania stosowanego postanowienia i bez wykazania podstawy do oddalenia tego wniosku, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstaw prawnych wyroku i nierozpoznaniu niektórych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania strony, bądź też na ich niepełnym rozważeniu w uzasadnieniu wyroku. Wobec powyższych zarzutów na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić również należy, że Sąd I instancji jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Tak więc to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Tak więc, jakkolwiek brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Zauważyć również należy, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia do otrzymania płatności. W pierwszej kolejności odnosząc się, do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 3 (w zw. z art, 21 ust. 1 ) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art, 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 123 § 1 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., to jest nie przeprowadzenia dowodu z zeznań strony, podkreślić należy, że Skarżący nie w pełni skonkretyzował wskazane uchybienia, a także nie wskazał i nie wyjaśnił, jaki wpływ miałyby one na wynik sprawy, w odniesieniu do stawianych zarzutów. Odnosząc się do w/w zarzutów w zakresie w jakim umożliwiało to uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że dowód z przesłuchania strony ma charakter subsydiarny, posiłkowy. Jak wynika natomiast z wywodów skargi kasacyjnej, Skarżący w tej drodze zamierzał wyjaśnić kwestie dotyczące wielkości obsady drzewek. Jak twierdził bowiem w trakcie kontroli dokonywał uzupełniania obsady drzewek, a kontrolujący dokonali fragmentarycznego przeliczenia drzewek. Nie dokonali przeliczenia tych, które zostały dosadzone w trakcie kontroli. Zarzucił przy tym, iż kontrolerzy policzyli drzewka dosadzone w dniach [...].11.2014r., a więc na początku kontroli, a nie uwzględnili tych które były dosadzane w późniejszym okresie. W związku z powyższym należy zaznaczyć, iż obsada drzewek winna być wykazana na etapie kontroli. Nawet bowiem przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie drzewek stanowi naruszenie wymogu co do minimalnej obsady. Kontrola natomiast była przeprowadzana w dniach [...] listopada do [...] grudnia 2014r. Toteż wymaganie co do należytej obady drzewek winno być spełnione na dzień rozpoczęcia kontroli. Uwzględnienie natomiast drzewek które zostały dosadzone w pierwszych dniach kontroli należy odczytywać, jako okoliczność uwzględnioną na korzyść Skarżącego, co nie oznacza, iż kontrolujący winni uwzględnić nasadzenia dokonane w terminie późniejszym, tym bardziej, iż nasadzenia te były prowadzone również po zakończeniu kontroli. Tym samym, we wskazanych okolicznościach, nie przeprowadzenie dowodu z zeznań strony co do tych okoliczności, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy,. Podkreślić również należy, co do zarzutu nie wyjaśnienia kwestii dotyczących ustalenia powierzchni działki rolnej kwalifikowanej do płatności, iż okoliczności te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zastosowana sankcja była wynikiem stwierdzenia niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew owocowych. Skarżący podkreślał również, że Sąd I instancji nie odniósł się do traktatowej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wskazując, że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń winien być ustanowiony z uwzględnieniem tej zasady. Jego zdaniem zmniejszenia płatności oraz wykluczenia winny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości. Zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, określona w art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma rangę prawa pierwotnego. Zasady ogólne muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym. Oznacza to, że akty państw członkowskich, w tym również Polski, wydane w ramach legislatywy, egzekutywy i sądownictwa muszą być odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów, których realizacja dopuszczalna jest przy pomocy danej regulacji. Przy czym w razie istnienia kilku odpowiednich środków należy wybrać te, które są najmniej uciążliwe, nadto nałożone obciążenia muszą pozostawać w odpowiednim stosunku do zamierzonych celów. Nie można więc stosować działań władczych ponad potrzebę, nieproporcjonalnych. Podkreślić należy, że rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r., wydane zostało w wykonaniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i szczegółowo określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty, zmniejszania i odmowy płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych wariantów poszczególnych pakietów, w tym również pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe – sad czereśniowy, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013., a więc również przy uwzględnieniu wymagań stawianych przez przepisy prawa europejskiego. Z przedstawionego stanu faktycznego wynikało, że Skarżący nie spełnił wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Dla czereśni wymagana obsada wynosić bowiem winna 125 szt./ha, z zastosowaniem tolerancji 5 % minimalna obsada wynosić winna 119 szt./ha. Łączna liczba drzewek spełniających i niespełniających wymogów wynosić powinna 11 024 sztuki. W toku kontroli stwierdzono 10 007 szt. drzew spełniających warunki, to jest 104 szt./ha, przy ustalonej powierzchni 95,91 ha. Zastosowana tolerancja 5 % przy ustaleniu spełnienia warunku minimalnej obsady wynika z § 27 ust. 2 i zał. nr 7 dla wariantu 2.9 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. W załączniku nr 7 wariant 2.9 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wskazano, że sankcja 100 % nakładana jest za "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5 % wymaganej obsady) Dlatego też przy ustalaniu liczby drzewek na hektar zastosowano tolerancję w wysokości 5%. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie płatności o 100%, a tym samym odmowę płatności, uwzględniające 5% tolerancję, było odpowiednie wobec nie zachowania wymogu należytej obsady drzewek i należy uznać za odpowiadające celom ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zauważyć bowiem należy, że rozporządzenie z dnia 19 marca 2009 r. wydane w wykonaniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 cyt. ustawy szczegółowo określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Uwzględnia również tolerancję w postaci granicy błędu w wielkości 5%, która to granica błędu została przez organ uwzględniona. Zważyć również należy, iż odmowa przyznania płatności dotyczy tylko 2014r. na skutek braku należytej obsady drzewek czereśni, ale również złej kondycji sadu. Natomiast z uwagi na znaczenie poszczególnych warunków w zakresie realizacji założonych celów, jak i ciążące na beneficjentach zobowiązania w ramach wsparcia, wszelkie wyjątki od stosowania sankcji powinny być interpretowane w sposób ścisły, z uwzględnieniem celów danego środka i zapewnieniem efektywności wspólnej polityki unijnej w obszarze ochrony środowiska. Dodać należy, że regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 1698/2005 oraz w rozporządzeniu nr 1122/2009, w świetle których państwa ustanawiają obniżki i wykluczenia nie stoją na przeszkodzie wykluczeniu z pomocy działki rolnej, na której nie jest realizowane podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe, niezależnie od tego jakie były przyczyny tego stanu rzeczy. Tym samym nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zasady proporcjonalności nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że Sąd I instancji poprawnie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo odniósł się do twierdzeń Skarżącego związanych z przebiegiem czynności kontrolnych i dokonanych w ich trakcie ustaleń niezbędnych dla podjęcia decyzji. Z akt sprawy wynika co znajduje potwierdzenie w wyniku kontroli, że na obszarze objętym zobowiązaniem brak jest spełnienia minimalnej obsady drzewek. Organ szczegółowo objaśnił sposób prowadzenia kontroli, a tym samym wykluczył możliwość czynienia w tym zakresie ustaleń w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej. Zaakceptowanie tego postępowania przez Sąd I instancji nie narusza prawa, tym samym nie można zgodzić się z argumentacją Skarżącego, że zaskarżony wyrok zapadł w niewyjaśnionym stanie faktycznym i z naruszeniem zasady proporcjonalności. Nie zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istotą tych zarzutów zamieszczonych w punktach I. 1 – 3, jest błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że stwierdzone naruszenie, co do minimalnej obsady drzewek nie podlega ocenie, co do wagi rozmiaru, zasięgu, trwałości i przyjętych środków zaradczych, bowiem nie stanowi wymogu podstawowego w świetle art. 24 ust. 1 – 4 rozporządzenia nr 73/2009, a w konsekwencji zakwestionowanie zastosowania sankcji określonej § 27 ust. 1 i 2 i załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie miał zastosowania w sprawie, wskazać należy, że zgodnie z jego brzmieniem, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Wskazany przepis nie może być podstawą prawną odmowy przyznania płatności, bowiem jego konstrukcja wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu, czy odmowy płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Natomiast ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności, zmniejszenia, czy wykluczenia płatności i rolą organów administracji jest prawidłowe ich zastosowanie i zaprezentowanie kryteriów materialnych i formalnych swojego działania w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić należy, że rozporządzenie nr 65/2011, stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 86, z późn. zm.) ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z tych względów wydanie przepisów krajowych, celem implementacji rozporządzeń unijnych, dopuszczalne jest w określonych przypadkach, a więc wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających, wynika pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia. W treści w/w przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Jednak uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 - stanowiąc, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jak też, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada doprecyzowanie w prawie krajowym tych podstaw. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty, odmowy jak i zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, mające zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 - 4 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., wskazać należy że zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23, ustanawia się zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 141 ust. 2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne – art. 24 ust. 3 w/w rozporządzenia. O ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą, w stosownych przypadkach, ograniczać się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Rolnik jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. Nadto, zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4, w przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa zmniejszenia wynosi co do zasady nie mniej niż 20 %, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą ilość lat. W każdym przypadku całkowita kwota zmniejszeń i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w art. 23 ust. 1. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., wskazuje natomiast przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Należy zauważyć, że § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Przepis § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia stanowi, że podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza, każdy z wymogów w zakresie zarządzania, wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia nr 73/2009, w ramach danego aktu, którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Przepis art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach definiuje wzajemną zgodność jako zasadę wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia nr 1122/2009, która oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia nr 73/2009. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione zostały w załączniku II w następujących obszarach: a) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin, b) środowisko, c) dobrostan zwierząt. Z kolei kwestie definicji dobrej kultury rolnej reguluje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. Normy wymienione w trzeciej kolumnie załącznika III są dobrowolne z wyjątkiem przypadków gdy: a) państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 2009 r. określiło dla takiej normy wymóg minimalny dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska; lub b) przepisy krajowe dotyczące tej normy są stosowane w państwie członkowskim. Natomiast pojęcie normy zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach odwołuje się do definicji "normy" w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązań odnośnie do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 wymienionego rozporządzenia. W żadnym z powołanych przepisów: art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załączników nr II, czy III do tego aktu nie mówi się o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Tak więc ten ostatni wymóg nie jest wymaganiem podstawowym w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach). Potwierdza to uregulowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., które w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu. W tabeli znajdującej się w tym załączniku wskazano, że dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) minimalna obsada czereśni powinna wynosić 125 sztuk/ha. Wobec tego wymóg co do minimalnej liczby czereśni jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie podstawowym wymaganiem. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami (w rozumieniu tego rozporządzenia, które to pojęcia zostały wyżej omówione). Wskazać należy, że odesłanie zawarte w § 32 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym ustawę z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż obejmuje wszystkie wspomniane akty, ale w zakresie, w jakim odnoszą się do wymagań podstawowych (wymogów i norm). Przepis ten nie może być stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność. Powoływany § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 mówi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 (przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm). Z powyższych względów nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady czereśni jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy np. jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z podanych powodów niezasadne okazały się więc zarzuty wyrażone w punkcie I. 1-3. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.