IV SA/Wa 1133/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P.W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków P. W. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, Z. W., P. W., Z. W., E. W. i B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Naczelnik Gminy w P., decyzją z dnia [...] września 1982 r. nr [...] przejął na własność Państwa, gospodarstwo rolne bez zabudowań, położone we wsi L., o łącznej pow. 28,14 ha, stanowiące byłą własność H. i Z. małżonków W.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wystąpiła H. W. w miejsce której wstąpili jej następcy prawni (spadkobiercy). Podnieśli, że decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie został złożony dobrowolnie, była właścicielka nieruchomości została bowiem przymuszona do jego złożenia w obawie o dalsze represje ze strony władz państwowych; nadto Naczelnik Gminy w P. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego istnienia następcy do ewentualnego przejęcia gospodarstwa rolnego dodatkowo w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji był następca spełniający warunki do przejęcia gospodarstwa - syn byłych właścicieli małżonków W. – P. W. Podnieśli także, iż była właścicielka nieruchomości nie pobierała renty z tytułu przekazania gospodarstwa na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] września 1982 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wystąpili następcy prawni Z. W. oraz H. W. wskazując w szczególności, że Z. W. oraz Z. W. (synowie byłych właścicieli) posiadali warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, iż wymogi formalne dla prawidłowego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania przejęcia gospodarstwa rolnego zostały spełnione. Powtórzył, iż w istocie z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w P. nie wynika, aby organ ten badał kwestię istnienia następcy po byłych właścicielach małżonkach W., czym bezspornie naruszył prawo, jednakże, naruszenie to nie było rażące. Pomimo bowiem, iż P. W. (syn współwłaścicieli) był następcą w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 2 ww ustawy i posiadał świadectwo ukończenia szkoły przysposobienia rolniczego wystawione w dniu [...] marca 1978 r., to jednak zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, nie dawał gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego określonej w § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zdaniem organu, brak takich gwarancji wynikał z tego, że w dniu [...] czerwca 1982 r. P. W. wystąpił z wnioskiem o wydanie paszportu celem wyjazdu z rodzicami na stałe do [...]. Paszport został wydany w dniu [...] lipca 1982 r.; tj. prawie dwa miesiące przed złożeniem wniosku z dnia [...] września 1982 r. o przejęcie na przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa, a trzy przed jego przejęciem, co miało miejsce w dniu [...] września 1982 r. Z faktów tych wynika, że wyjazd na stałe do [...] był zaplanowany przez rodzinę W. jeszcze przed przekazaniem gospodarstwa na własność Państwa. Ponadto, w dniu [...] października 1982 r., tj. miesiąc po przejęciu gospodarstwa, małżonkowie W. sprzedali również należące do gospodarstwa zabudowania (akt notarialny sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w B. przez notariusza J. G. w dniu [...] października 1982 r" rep. A nr [...]). Ostatecznie, w dniu [...] listopada 1982 r. P. W. rzeczywiście wyjechał do [...]. Organ podniósł, iż pomimo, że Naczelnik Gminy w P. nie wspomniał o tej okoliczności w swojej decyzji, to niewątpliwie miał wiedzę o planowanym wyjeździe P. W., o czym też stanowi zaświadczenie dotyczące zaległości podatkowych wystawione przez Naczelnika Gminy w dniu [...] czerwca 1982 r., celem przedłożenia w biurze paszportowym. Wypowiadając się natomiast odnośnie nie pobierania przez byłą właścicielkę renty Minister wskazał, iż kwestia związana z wypłatą świadczeń za przejęte gospodarstwo ma charakter następczy i nie ma wpływu na orzekanie w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w P. A nadto, okoliczność ta nie mogłaby być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Podobnie, zdaniem Ministra, nie można było się również zgodzić z zarzutem skarżących zawartym we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącym możliwości przejęcia ww gospodarstwa przez synów byłych właścicieli – Z. W. oraz Z. W., gdyż żaden z nich także, w ocenie organu, nie dawał gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w myśl powołanych przepisów. Minister odnosząc się natomiast do zarzutu, iż wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nie został przez byłą właścicielkę nieruchomości złożony dobrowolnie (twierdziła bowiem, że została zmuszona do jego złożenia w obawie o dalsze represje ze strony władz państwowych), uznał go również za niewykazany. Ostatecznie zdaniem organu podważana decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] września 1982 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 45 ww ustawy, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił ze skargą do tut. Sądu, zarzucając naruszenie: - art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten określa termin, przez który gospodarstwo ma być prowadzone przez następcę; - art. 45 ww ustawy w zw. z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż okoliczność świadczenia pracy przez następcę stanowi o tym, iż nie daję on gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym brak ustalenia istnienia następców spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach; - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie pogłębiło zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; - art. 156 § 1 k.p.a, poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] września 1982r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o orzeczenie, że ww decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] września 1982r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie orzeczenia Naczelnik Gminy w P., decyzją z dnia [...] września 1982 r. nr [...] ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Odnosząc się zatem do meritum wskazać należy, iż spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na uchybieniu procedurze przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, w trybie ustawy z dnia [...] października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zgodnie z jej przepisem art. 45, w sytuacji przekazywania gospodarstwa rolnego, w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Powyższy zapis bezwzględnie obliguje organ do ustalenia osób, które spełniałyby przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego przewidziane w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., nr 31, poz. 215) i w § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów powołanej ustawy z dnia 27 października 1977 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 37, poz. 166). Zgodnie z treścią § 3 ww rozp.: "dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej jest świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub kursów przysposobienia rolniczego albo zaświadczenie o praktycznym przygotowaniu do prowadzenia gospodarstwa rolnego wydane przez biuro gromadzkiej rady narodowej lub organ do spraw rolnych prezydium rady narodowej osiedla (miasta, dzielnicy) właściwej ze względu na miejsce zamieszkania nabywcy spadkobiercy.". Z kolei zgodnie z ww § 37 - następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zatem w okolicznościach badanej sprawy, Naczelnik Gminy w P. winien był zweryfikować wszystkie przesłanki leżące u podstaw powyższego przepisu art. 45 i tym samym prawidłowo ustalić czy możliwym było, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych, wydanie podważanej decyzji z 1982 roku. Stosownie do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 231/10, przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien je przekazać przede wszystkim następcy. Dopiero gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, co niekwestionowane, iż synowie byłych właścicieli: P. W., Z. W. i Z. W. spełniali warunki do uznania ich za osoby posiadające kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w rozumieniu § 3 ww rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. Każdy z nich posiadał świadectwo ukończenia szkoły rolnej. P. W. - świadectwo ukończenia szkoły przysposobienia rolniczego w P., wystawione w dniu [...] marca 1978 r., tak samo Z. W. - świadectwo ukończenia szkoły przysposobienia rolniczego w P., wystawione w dniu [...] marca 1978 r. oraz Z. W.- świadectwo ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej rolniczej w B., wystawione w dniu [...] czerwca 1967 r. Oczywiście, rację ma Minister twierdząc, iż P. W., z uwagi na wyjazd do [...] wraz z rodzicami, nie dawał gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie mógłby bowiem prowadzić gospodarstwa rolnego jednocześnie mieszkając za granicą. Podobnie, należy zgodzić się z organem, iż wyjazd na stałe do [...] był zaplanowany przez rodzinę W. jeszcze przed przekazaniem gospodarstwa na własność Państwa. Jednakże w Polsce pozostali dwaj bracia posiadający uprawnienia do przejęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego, których istnienie organ zupełnie pominął. Organ ustalił, iż w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. Z. W. mieszkał w B. w odległości 14 km od miejsca położenia przejętego gospodarstwa a Z. W. w S. w odległości 118 km od niego. Zgodnie zaś z aktami paszportowymi P. W., Z.W. w 1982 r. zatrudniony był w [...] (W.) "T." w S. jako [...], natomiast Z. W. w tym czasie pracował w W. w B.. Powyższe okoliczności jednak nie stanowiły żadnej przeszkody do przejęcia po rodzicach gospodarstwa rolnego, jednakże Naczelnik Gminy nie podjął żadnej czynności w kierunku ustalenia rzeczywistej ich woli, do czego ustawowo był zobligowany. Zarówno fakt zatrudnienia - wykonywanie pracy w innym zawodzie niż rolnika czy zamieszkiwania w dalszej odległości nie mogło automatycznie stanowić o nie dawaniu przez następcę rolnika gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa, taka sytuacja miałby miejsce dopiero wówczas, gdyby potencjalni przejmujący gospodarstwo nie zrezygnowali z wykonywanej dotychczas pracy czy też nadal zamieszkiwali w znacznym oddaleniu, co obiektywnie uniemożliwiałoby należyte jego prowadzenie. Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującej ustawy emerytalnej przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo możliwe było tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówił jego przejęcia. Wynika to wprost z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. a także ze wstępu do tej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że wprowadzenie sytemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin miało m. in. na celu zaopatrzenie ich na starość oraz na wypadek inwalidztwa. Dlatego omawiana ustawa nie miała na celu, jak szereg wcześniejszych, innych aktów prawnych, przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło w tym wypadku o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. Zatem przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien był je przekazać przede wszystkim następcy (art. 45 ustawy emerytalnej). Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1981 r. sygn. akt SA 755/80, ONSA 1981/1/4). W ocenie Sądu, brak było zatem podstaw do uznania wystąpienia przesłanki z § 37 cyt. rozporządzenia bez wyjaśnienia okoliczności, czy któryś z Ww synów byłych właścicieli nie zamierzał przejąć gospodarstwa rolnego po rodzicach. Żadnego oświadczenia o odmowie przejęcia gospodarstwa organ nie odebrał. Należy też mieć na uwadze, iż w realiach ustrojowych tamtego okresu, obowiązek pracy był oczywisty, stąd też zatrudnienie synów byłych właścicieli Z. i Z. poza gospodarstwem rolnym, dodatkowo też w sytuacji, kiedy rodzinne gospodarstwo, zgodnie z r planami miało przejść na rzecz syna P.. Reasumując Sąd stwierdza, iż w świetle powyższego przedstawione w obu decyzjach stanowisko organu jest dowolne i oparte na domniemaniach, iż ani Z. W., ani Z. W. nie dawali gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Bezspornym w sprawie jest natomiast fakt, co wynika z obu decyzji, iż Naczelnik Gminy P. w ogóle nie badał kwestii istnienia następcy prawnego małżonków W. a tym samym nie mógł odebrać stosownego oświadczenia, w tym o odmowie przejęcia gospodarstwa rolnego, czym rażąco naruszył prawo. Reasumując, za zasadne należy zatem uznać ww zarzuty skargi. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie pod uwagę powyższe wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w z w. z art. 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.