II OSK 3820/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 64/19 w sprawie ze skargi K. I. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia za pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 64/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. I.(dalej skarżąca) na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia za pobyt czasowy, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP (pkt I); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 7 maja 2018 r, (pkt II); stwierdził że zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); przyznał skarżącej od Wojewody sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt IV); oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 3, 4 i 5 tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zakończone zostało 26 czerwca 2019 r. wydaniem decyzji; 2) art. 149 § 1a oraz § 2 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że uznanie przewlekłości jako mającej charakter rażący jest wadliwe, ponieważ należy przy kwalifikacji przewlekłości organu wziąć pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Jak wyżej wskazano, organ czynił i nadal czyni wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie w zaskarżonym zakresie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W przedmiotowej sprawie uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed organem administracji było prowadzone w sposób przewlekły nie jest kwestionowane przez Wojewodę, sporna pozostaje natomiast kwalifikacja owej przewlekłości jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego jako znamię normy prawnej w art. 149 § 1a Ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. 3.4. Dokonując oceny charakteru przewlekłości w przedmiotowej sprawie trafnie Sąd I instancji – opisując i analizując chronologię zdarzeń i czynności podjętych przez organ – przyjął, że działania Wojewody cechował po pierwsze element całkowitego braku czynności. Wniosek skarżącej z 7 maja 2018 r. wpłynął do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 19 czerwca 2018 r. i do dnia wniesienia skargi - tj. 15 maja 2019 r. pozostawał nierozpoznany. Jak wskazał Sąd I instancji analiza akt sprawy jak też wyjaśnienia samego organu wskazują, iż w tym okresie nie podejmował on jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Organ jedynie poinformował skarżącą dwukrotnie w trybie art. 36 § 1 Kpa o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, niemniej sam naruszył wskazany w zawiadomieniu z 19 czerwca 2018 r. termin - kolejne zawiadomienie wystosował dopiero 15 kwietnia 2019 r., podczas gdy wcześniej wskazywał 31 grudnia 2018 r. jako datę zakończenia postępowania. 3.5. Odnosząc się do argumentacji Wojewody dotyczącej wzrostu ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców i nagromadzenia się tych spraw wyjaśnić należy, że organizacyjne problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). W odniesieniu do powyższych ustaleń, zdaniem NSA, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że stwierdzony stan przewlekłości uzasadniał stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, że miał on charakter rażący. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a Ppsa nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. 3.6 Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a oraz § 2 Ppsa poprzez przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły, noszący cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że na datę wyrokowania zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4585,03 zł, co oznacza, że górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz strony skarżącej wynosiła 22 925,15 zł. Tym samym kwota zasądzona przez Sąd I instancji w wysokości 1000 zł, mieści się w ustawowych granicach i znajdowała swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń skarżących względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.