I OSK 140/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 671/19 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. K. kwotę 1137,00 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 671/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], w którym wobec skarżącego orzeczony został środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych przez okres 3 lat z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania uprawniają kategorie C i CE. Sąd na poczet orzeczonego środka karnego zaliczył okres zatrzymania dokumentu prawa jazdy od dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, potwierdzone w wydanym w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Starostę [...] dokumencie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, BE, C1E, CE, T, ze względu na orzeczony w wyroku środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania uprawniają kategorie C i CE. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz orzekło o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, BE, C1E, T. W uzasadnieniu podano, że w przypadku orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, organ administracji ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym przez sąd karny. Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani też zawężać orzeczonego przez sąd powszechny zakazu prowadzenia pojazdów. Ponadto decyzja organu I instancji budzi wątpliwości, gdyż nie wskazano wprost, które uprawnienia do kierowania pojazdami zostały skarżącemu cofnięte. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C nadaje uprawnienia także do kierowania pojazdami kategorii C1, a posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii CE nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C1E, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C1 oraz C1E, co nie wynika z wyroku sądu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz ten dotyczy. Decyzja wydawana przez organ w tym zakresie stanowi akt o charakterze związanym, czyli taki, który nie zależy od uznania organu. W przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, organ ma bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej treści. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 523), zwanej dalej k.k.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe, iż cofnięciu podlega prawo jazdy kategorii C1 i C1E, podczas gdy organ zobowiązany był cofnąć uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 3 lat, z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania uprawniają kategorie C i CE, a zatem także w zakresie kategorii C1 i C1E, co spowodowało, iż orzeczenie Sądu zostało wykonane przez organ niezgodnie z jego treścią; 2. § 10 ust. 6 pkt 1) lit. g) i j) rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, do prowadzenia jakich kategorii pojazdów uprawnia posiadanie prawa jazdy kategorii C i CE, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie środka karnego w postaci zakazu pojazdów także w zakresie kategorii C1 i C1E, mimo braku orzeczenia środka karnego wobec ww. kategorii; 3. art. 13 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1268), zwanej dalej u.k.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, także dotyczącym kategorii C1 oraz C1E, mimo że w wyroku wskazano, iż zakazuje się skarżącemu prowadzenie pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem pojazdów do których kierowania uprawniają kategorie C i CE, a zatem także w zakresie kategorii C1 i C1E, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C1 i C1E; 4. art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, BE, C1E, T, podczas gdy z treści wyroku wynika, iż skarżącemu pozostawiono prawo do kierowania pojazdami, do których prowadzenia uprawniają kategorie C i CE, a w konsekwencji także do kategorii C1 i C1E, zatem cofnięcie uprawnień skarżącemu także co do kategorii C1 i C1E było nieuprawnione; 5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się częściowo zasadne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa wobec ujętego w orzeczonym środku karnym, stanowiącym podstawę wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, sformułowania "z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania uprawniają kategorie C i CE", a w konsekwencji do możliwego zakresu działania organu administracji publicznej w przypadku wydania takiej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa procesowego, wyjaśnić należy, iż z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powyższe odnosi się także do art. 145 p.p.s.a., który stanowi o możliwych rozstrzygnięciach sprawy w przypadku jej uwzględnienia. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia ww. przepisów bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2633/19; z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18). Wobec powyższego, skonstruowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. bez wskazania konkretnego naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie może okazać się skuteczne. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż dotyczą one tego samego zagadnienia, dlatego też zostaną omówione łącznie. Zgodnie z art. 182 k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany wykonuje zawodowo czynności związane z prowadzeniem pojazdów, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto bezzwłocznie pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony (§ 1); organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu (§ 2). Na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Natomiast przepis art. 6 u.k.p. normuje katalog kategorii prawa jazdy ze wskazaniem, która z kategorii uprawnia do poruszania się określonymi pojazdami. Z katalogu tego wynika, że kategoria C stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania: pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu (art. 6 ust. 1 pkt 8 lit. a) u.k.p.), zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a), oraz z przyczepy lekkiej (art. 6 ust. 1 pkt 8 lit. b) u.k.p.), pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM (art. 6 ust. 1 pkt 8 lit. c) u.k.p.). Z kolei kategoria C1 uprawnia do kierowania: pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu (art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. c) u.k.p.), zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa w lit. a), oraz z przyczepy lekkiej (art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. b) u.k.p.), pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM (art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. c) u.k.p.). Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 12 i 13 u.k.p. kategoria B+E, C+E lub D+E stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem określonym odpowiednio w prawie jazdy kategorii B, C lub D, łącznie z przyczepą (przyczepami), przy czym w zakresie kategorii B+E dopuszczalna masa całkowita ciągniętej przyczepy nie może przekraczać 3,5 t, a kategoria C1+E stwierdza uprawnienie do kierowania zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 t, składającym się z pojazdu ciągnącego określonego w prawie jazdy kategorii C1 i przyczepy. Na mocy § 10 ust. 6 pkt 1) lit. g) i j) rozporządzenia, prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9, wydaje się odpowiednio w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz dodatkowo wydając prawo jazdy w zakresie kategorii C nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM i C1, a w zakresie kategorii C+E nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B+E, C1+E i T oraz D1+E i D+E w przypadku osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii D1 i D. Decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1656/19; WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/19; WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1293/19; WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1438/19; NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18). Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ, w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać skarżącemu tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Oznacza to, że zakres przedmiotowy wyroku karnego obejmuje dwie okoliczności, tj. zakaz prowadzenia określonych w nim kategorii pojazdów oraz czas, na jaki orzeczono ten środek karny. Stąd też rozstrzygnięcie decyzji winno obejmować oba te elementy. Przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami są w swym zakresie jasne i nie wymagają interpretacji. Stąd też organ winien zawarte w wyroku sądu karnego sformułowanie: "z wyłączeniem pojazdów, do których kierowania uprawniają kategorie C i CE", rozumieć w taki sposób, jaki jest sens tego zwrotu. Skoro kategoria C nadaje uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM i C1, a kategoria C+E nadaje uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B+E, C1+E i T, to biorąc pod uwagę przyznane skarżącemu uprawnienia i orzeczony środek karny, wskazać należy, że cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie podlegają kategorie C i CE oraz AM, C1, BE, C1E i T. Powyższe regulacje należy tak odczytać i stosować, by decyzja odzwierciedlała orzeczony środek karny, a powyższe sformułowanie należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wydając decyzje w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie ma możliwości interpretacji ani przepisów prawa, ani też treści wyroku karnego. Niemniej jednak, w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia z interpretacją przepisów, a jedynie z ustaleniem kategorii pojazdów, co do których orzeczono zakaz ich prowadzenia i następnie cofnięcia tych uprawnień. Stąd też cofając uprawnienia do kierowania pojazdami, w celu wykonania wyroku sądu karnego, należy pozbawić na orzeczony w wyroku czas uprawnień w ramach wyróżnionych kategorii prawa jazdy. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której skarżącego pozbawiono by uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C1, AM, BE, C1E i T, które to uprawnienia mieszczą się w zakresie kategorii C i CE. Zatem skarżący zostałby pozbawiony uprawnień, których swoim zakresem nie obejmuje orzeczony środek karny (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 466/11). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie za czynności adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie miał na względzie wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyda decyzję z jej uwzględnieniem. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl . ----------------------- 8