II SA/Kr 125/19

Kraków, dnia 21 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na uchwałę nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu R. G. 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. R. G. zaskarżył § 1 ust. 5 uchwały nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającej uchwałę nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 8844), mocą którego w uchwale z dnia 3 listopada 2010 r. po § 6 dodano §6a. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie w jakim uchwała wprowadza ograniczenie działalności gospodarczej polegającej na transporcie osób pojazdami wolnobieżnymi elektrycznymi wyłącznie do 70 sztuk, wyłonionych w konkursie zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa; 2. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym — poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania przeglądu technicznego pojazdów wolnobieżnych, gdy tymczasem ustawa nie wprowadza takiego obowiązku w przypadku pojazdów wolnobieżnych, a zatem wskazane w załączniku nr 5 do uchwały nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. [warunki techniczne, wizualne i inne wymagania dotyczące pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym] zostały wydane bez podstawy prawnej; 3. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska — w zakresie w jakim uchwała wprowadza ograniczenie używania urządzeń nagłaśniających, stanowiących wyposażenie pojazdów wolnobieżnych, za wyjątkiem indywidualnych zestawów słuchawkowych — kiedy to dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez pojazdy wolnobieżne — w tym ich urządzenia nagłaśniające — nie stanowią negatywnego oddziaływania na środowisko, a zatem obowiązku ograniczenia tego oddziaływania; 4. art. 31 § 3 Konstytucji RP poprzez brak rozróżnienia przez Radę Miasta Krakowa na zasadzie proporcji odpowiedzialności indywidulanej pomiędzy odpowiedzialnością za naruszenie prawa przez osobę faktycznie kierującą pojazdem wolnobieżnym a oferenta, dla którego wydano identyfikator oraz do którego systemowo przypisany jest pojazd oznaczony konkretnym numerem identyfikacyjnym. W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinięto ww. zarzuty i ich argumentację. Wskazano też uzasadnienie interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z powodu braku po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały; nie dowiedziono by uchwała naruszała prawo i jednoczenie negatywnie wpływała na sferę prawno - materialną skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącego do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a, bowiem skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie - w chwili zaskarżenia – jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie mógł zatem skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego i uchwale ją zmieniającej określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą dotyczącą utworzenia i funkcjonowania parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472). Wniosek ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni systemowej, bowiem stosownie do art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (dalej p.o.ś.), do którego odsyła art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 129 ust. 1 – 3 ustawy wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia (wykupu nieruchomości lub jej części, odszkodowania za poniesiona szkodę) przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art. 130 ust.1 p.o.ś. jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej (usługowej), na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12, i postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r , II SA/Kr 223/18, CBOSA). Skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (i zaskarżoną uchwałą o zmianie tej uchwały), wobec czego jej interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone. Nie świadczy bowiem o tym ograniczenie działalności usługowej polegającej na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, bowiem obecność tych pojazdów na terenie chronionym za pomocą utworzonego parku godzi w cele tej ochrony i dlatego została odpowiednio uregulowana przez przepisy zaskarżonej uchwały. Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma - zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z takiej normy - zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie, potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności, prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to jedynie interes potencjalny i pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego i ekonomicznego. Wprowadzenie w uchwale w przedmiocie utworzenia parku kulturowego i uchwale ją zmieniającej określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej lub handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Również zarówno art. 81 ust. l ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, w art. 156 ust. l w zw. z art. 157 § l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska czy art. 31 § 3 Konstytucji RP, nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, w tym celu wprowadza identyfikatory i wiąże z nimi wymogi techniczne, a nie co do generalnego prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.). Zaskarżona uchwała nie reguluje prawa ani zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, nie zakazuje jej dalszej działalności gospodarczej. Żaden przepis zaskarżonej uchwały nie ingeruje w zasadę społecznej gospodarki rynkowej czy też zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała ta nie zawiera ograniczeń podmiotowych w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby zaskarżona uchwała wyraźnie zakazywała skarżącemu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy możliwość podejmowania, wykonywania, czy zakończenia działalności gospodarczej skarżącego nie uległa jakiemukolwiek naruszeniu, czy ograniczeniu. Argument skarżącego dotyczący kwestii ilości pojazdów wolnobieżnych, jakie mogą wjechać na teren parku kulturowego, co może skutkować, czy nawet skutkuje zmniejszeniem dochodów z prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej – usługowej w zakresie przewozu osób, czy także co do nałożenia na niego mandatów karnych, wniosku do sądu o ukaranie, unieważnienie identyfikatora należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie sfery faktów - interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego skarżącego, a w żadnej mierze jego interesu prawnego, legitymizującego wniesienie niniejszej skargi. W świetle zapisów zaskarżonej uchwały skarżący nadal ma nieograniczoną możliwość (uprawnienie) prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze działalności usługowej – przewozu osób. Skarżący w dalszym ciągu dysponuje prawem do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej w opisanym wyżej zakresie tyle, że z wykorzystaniem innej - mniejszej niż oczekiwana przez skarżącego liczby pojazdów czy ich wyposażenia. Podsumowując, zdaniem Sądu, należało uznać, że w świetle zarzuconych w skardze przepisów, nie sposób stwierdzić istnienia po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sąd wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem sam skarżący ma wskazać, że on uważa taki akt za naruszający jego interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza prawnie chronione dobra skarżącego. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżącego, ale i z urzędu zbadał, czy interes prawny skarżącego został naruszony. W ocenie Sądu naruszenia tego interesu nie ma. Także zatem podniesiona przez skarżącego argumentacja koncentrująca się na kwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżącego nie było możliwe rozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić również należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16). Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a.. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.