I OSK 77/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r. sygn. II SA/Sz 500/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 500/19, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej jako "k.p.a."), w zw. z art. 1 ust. 3, art. 23a ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2018 r., poz. 2220 – dalej jako "u.ś.r." lub "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji z [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego M. S. na rzecz dziecka – Z. S. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w analizowanej sprawie, wobec ustalenia przez Marszałka, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. skarżąca nie podlegała przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku, w oparciu o właściwe przepisy krajowe. W tym zaś zakresie, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazują, że negatywną przesłankę przysługiwania świadczeń rodzinnych, jest zamieszkiwanie wnioskodawcy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przenosząc swoje oraz córki Z. S. centrum życiowe do Niemiec od grudnia 2015 r., skarżąca sprawiła, że ziściła się negatywna przesłanka ustawowa wyrażona w art. 1 ust. 3 u.ś.r. Organ dodał, że samo zameldowanie nie decyduje o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja dotycząca błędnego niezastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest nieuzasadniona, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym organ orzeka na podstawie przepisów prawa krajowego. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził w niniejszej postępowanie dowodowe. Sam fakt, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z oczekiwaniami strony, nie może przesądzać o uznaniu oceny za dowolną. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższego, wnioski skarżącej okazały się niezasadne, ponieważ bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy pozostaje to, czy na terenie, na którym skarżąca zamieszkuje, przysługują jej świadczenia rodzinne, czy też nie. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostaje jedynie to, czy zamieszkuje ona na terytorium RP, czy też nie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła skarżąca, zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego: - art. 1 ust. 3 u.ś.r., przez jego niezasadne zastosowanie. W niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne; - art. 7 pkt 6 u.ś.r., przez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej - gdzie skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją; - art. 11 ust. 3 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustawodawstwo niemieckie znajdzie zastosowanie jedynie wówczas, gdy małżonkowi skarżącej przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych na terenie Niemiec, natomiast okres zatrudnienia małżonka skarżącej na terenie Niemiec był krótszy niż dwa lata (trwał od marca 2015 r. do grudnia 2015 r.), a zatem nie nabył praw do zasiłku dla bezrobotnych według prawa niemieckiego, a w konsekwencji prawa do zasiłku rodzinnego; 2. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 7 k.p.a., przez zaniechanie ustalenia przez organ administracji, czy skarżąca nabyła uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego według prawa niemieckiego, jako że okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ tylko jeżeli obywatel polski zamieszkał na terenie innego państwa członkowskiego i nabył w innym państwie członkowskim uprawnienia do świadczenia społecznego, organ polski zwolniony jest z obowiązku wypłaty świadczeń; - art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż świadczenie rodzinne za okres od 1 stycznia 2016 do 31 sierpnia 2018 r. nie przysługuje skarżącej, wówczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na dokonanie takich ustaleń faktycznych;  - art. 59 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2016 r., wówczas gdy zdarzenie stanowiące podstawę faktyczną decyzji - zameldowanie na terenie Niemiec członków rodziny skarżącej miało miejsce 7 stycznia 2016 r., a zatem świadczenie powinno zostać przyznane co najmniej za styczeń 2016 r. Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do Ministerstwa Sprawiedliwości z wnioskiem o nadesłanie na potrzeby niniejszego postępowania przetłumaczonej na język polski niemieckiej ustawy o ubezpieczeniu społecznym (niem. Soziale Pflegeversicherung), co nie nastąpiło w poprzednich postępowaniach, pomimo wniosku skarżącej w tym zakresie, celem ustalenia czy zgodnie z ustawodawstwem Niemieckim, skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne według ustawodawstwa niemieckiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że w związku z ustaleniem, że od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. w sprawie nie mają wobec rodziny skarżącej zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sprawa zgodnie z art. 23 a ust. 7 pkt 1 u.ś.r. została przekazana Prezydentowi Miasta S., który odmówił skarżącej wnioskowanego prawa do świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Podstawą tej odmowy było ustalenie, że strona nie mieszka na terenie Polski lecz od dnia 1 stycznia 2016 r. razem z rodziną mieszka na terenie Niemiec, gdzie sama oraz członkowie jej rodziny posiadają zameldowanie, co zostało potwierdzone przez właściwy organ (w piśmie Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2017 r., od 1 stycznia 2018 r. właściwy w sprawie jest Wojewoda [...] - w piśmie z 28 czerwca 2018 r.). Zdaniem Sądu, organ II instancji, trafnie uznał że zgodnie z zasadami przyznawania świadczeń, o których mowa w ustawie, jednym z warunków ich otrzymania jest, aby osoba, której świadczenia przysługują zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.ś.r. Mając na względzie powyższe, po analizie stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca od stycznia 2016 r. przeniosła swoje centrum życiowe do Niemiec i tam jest jej "miejsce zamieszkania" w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Tym samym, w ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co musiało skutkować odmową prawa do tego świadczenia rodzinnego za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Sąd wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącą, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją nie pobiera na terenie Niemiec żadnych świadczeń, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy jednoznacznie zostało ustalone, że strona nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres objęty zaskarżoną decyzją. Podkreślił, że nie ma znaczenia kiedy skarżąca została zameldowana na terenie Niemiec. Istotnym dla sprawy jest fakt jej niezamieszkiwania na terytorium RP. Odnosząc się do żądania skarżącej o wystąpienie przez Sąd do Ministerstwa Sprawiedliwości o nadesłanie na potrzeby niniejszego postępowania przetłumaczonej na język polski niemieckiej ustawy o ubezpieczeniu społecznym Sąd wskazał, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia takiego wniosku, albowiem organy stosujące prawo rozstrzygają w oparciu o przepisy wskazanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 1 ust 3 u.ś.r., przez jego niezastosowanie, gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w z w art. 7 pkt 6 u.ś.r., przez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec; II. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego o zwrócenie się przez Sąd do Ministerstwa Sprawiedliwości, z wnioskiem o nadesłanie na potrzeby niniejszego postępowania przetłumaczonej na język polski niemieckiej ustawy o ubezpieczeniu społecznym (niem. Soziale Pflegeversicherung), wówczas gdy dowód ten dowodzić ma okoliczności, że skarżącej nie przysługiwał zasiłek rodzinny na terenie Niemiec, a zatem nie zachodzi przesłanka negatywna wypłaty zasiłku rodzinnego o jakiej mowa w art. 7 pkt 6 u.ś.r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: 1) błędne ustalenie, że wobec skarżącej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wówczas gdy w rzeczywistości mają one zastosowanie; 2) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, czy skarżąca nabyła uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego według prawa niemieckiego, jako że okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ tylko jeżeli obywatel polski zamieszkał na terenie innego państwa członkowskiego i nabył w innym państwie członkowskim uprawnienia do świadczenia społecznego, organ polski zwolniony jest z obowiązku wypłaty świadczeń; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 59 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, poprzez odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca stycznia 2016 r., wówczas gdy zdarzenie stanowiące podstawę faktyczną decyzji - zameldowanie na terenie Niemiec członków rodziny skarżącej miało miejsce 7 stycznia 2016 roku, a zatem świadczenie powinno zostać przyznane co najmniej za styczeń 2016 roku; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych wydanych w obydwu instancjach i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. W szczególności trzeba zważyć, że ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, bowiem zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Dlatego Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany prowadzić postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy skarżąca "nabyła uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego według prawa niemieckiego", również, czy wobec M. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To Marszałek Województwa, a obecnie Wojewoda ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 ust. 3 u.ś.r.). Jak wynika z akt sprawy, Marszałek Województwa [...] ustalił, że w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r do dnia 31 stycznia 2018 nie mają wobec skarżącej zastosowania powyższe przepisy (pismo Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2017 r.). Nie mógł być uwzględniony także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Naruszenia powyższego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu wniosku dowodowego przywołanego w skardze na okoliczność, że skarżącej nie przysługiwało za granicą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia takiego wniosku, albowiem organy w niniejszej sprawie rozstrzygały w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy stanowczo podkreślić, że Sąd pierwszej instancji dysponował wszystkimi dowodami niezbędnymi do rozstrzygnięcia, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.ś.r. Zasiłek pielęgnacyjne, jest świadczeniem rodzinnym (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W judykaturze przyjmuje się, że gdy określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, to należy uznać, że przebywa w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Z pisma Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2017 r. wynika, że centrum życiowe skarżącej i jej dziecka, od 24 grudnia 2015 r. jest na terenie Niemiec. Samo zaś zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05, postanowienie dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Skarżąca nie spełniała przesłanki zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, we wskazanym wyżej okresie, dlatego zaistniała podstawa prawna do odmowy przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z wyżej wskazanych powodów nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 59 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 i art. 7 pkt 6 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.