II GSK 130/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/19 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2019r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też: "Prezes NFZ", "organ odwoławczy") w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji: stwierdził bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016r. Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (pkt 1); stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia na postanowienie, o którym mowa w pkt 1 (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też: "Dyrektor Małopolskiego OW NFZ") w dniu [...] kwietnia 2016r. wydał decyzję w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego [...] z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 10 stycznia 2013r. do dnia 30 października 2015r. Skarżąca w dniu [...] maja 2016r. wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Odwołanie wniesione zostało w terminie. Dyrektor Małopolskiego OW NFZ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w powyższej decyzji. Postanowienie to zostało doręczone stronie [...] czerwca 2016r. Strona na ww. postanowienie w dniu [...] czerwca 2016r. wniosła zażalenie do Prezesa NFZ, które postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019r. (doręczonym stronie [...] lutego 2019r.), sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019r. (doręczonym stronie [...] lutego 2019r.) - nie zostało uwzględnione. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] maja 2018r. poinformował skarżącą o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jednocześnie pismem z dnia [...] stycznia 2019r. w nawiązaniu do odwołania wniesionego od decyzji Dyrektora Małopolskiego OW NFZ z dnia [...] kwietnia 2016r. - poinformował stronę o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma tryb odwoławczy. Ponadto z uwagi na twierdzenie skarżącej zawarte we wniesionym odwołaniu o nieprowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 lutego 2015r. do dnia 30 października 2015r. - organ odwoławczy wezwał do uzupełnienia odwołania - w terminie 30 dni o dowody świadczące o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w spornym okresie. W dniu [...] lutego 2019r. skarżąca wniosła do Prezesa NFZ ponaglenie na niezałatwienie sprawy oraz podtrzymała swoje twierdzenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej po dniu 31 stycznia 2015r. Pismem z dnia [...] lutego 2019r. [...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa NFZ. Strona wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia zażalenia w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kwotą 17 zł, uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wyjaśnił, że zaistniała sytuacja spowodowana była trudną sytuacją kadrową w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz wynikającymi z tego realnymi, ograniczonymi możliwościami w zakresie terminowego rozpoznawania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd I instancji wskazał, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. WSA wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., sprostowanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. Prezes NFZ rozpatrzył zażalenie strony z dnia [...] czerwca 2016r. na postanowienie Dyrektora Małopolskiego OW NFZ z dnia [...] czerwca 2016r. Wobec tego brak było podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany. W tej sytuacji WSA umorzył postępowanie sądowe, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji rozpatrzenie przez Prezesa NFZ zażalenia strony - nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA po dokonaniu analizy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście wskazał, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. W ocenie WSA powyższe przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i - co do zasady - obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności celem załatwienia niniejszej sprawy. Prezes NFZ wydał rozstrzygnięcie dopiero w dniu [...] stycznia 2019r. Bezsporne jest więc, że załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. Obowiązkiem Sądu było zatem wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki WSA nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci zasądzenia na jej rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem sankcja (podobnie jak przewidziana przepisem grzywna) jest dodatkowym środkiem o podwójnym charakterze: dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu I instancji powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z jednej bowiem strony materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o celowym uchylaniu się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, z drugiej zaś – wobec wydania decyzji kończącej postępowania w pierwszej instancji – funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji straciła na znaczeniu. [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 4. W tym zakresie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w zakresie zasądzenia od Prezesa NFZ, na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz oddalenia wniosku o zasądzenie od Prezesa NFZ kosztów postępowania, pomimo stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że celem uchwalenia sankcji zawartej w art. 149 § 2 p.p.s.a. miało być zdyscyplinowanie organów administracji do stosowania w postępowaniu administracyjnym obowiązujących przepisów k.p.a. W zaistniałej sytuacji należy więc zadać pytanie, jakie jeszcze musiałyby zaistnieć okoliczności oprócz rażącego naruszenia prawa przez organ administracji, aby Sąd zdyscyplinował organ administracji do stosowania przepisów prawa i zapobiegnięcia zaistnienia w przyszłości podobnych sytuacji? Trudno więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii braku potrzeby stosowania sankcji przepisanych prawem wobec organu administracji pomimo rażącego naruszenia prawa, bowiem podważa to zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości, który ma stać na straży przestrzegania prawa przez organy administracji, a nie tylko stwierdzać zaistnienie naruszenia prawa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Prezesa NFZ kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w istocie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez - jak wskazał w petitum kasator - bezpodstawne oddalenie skargi w zakresie zasądzenia od Prezesa NFZ na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji oraz biorąc pod uwagę to, że w opisanej uchwale NSA uznał, że w sytuacji, w której w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe jest samodzielne zidentyfikowanie zarzutu stawianego Sądowi I instancji, należy rozpoznać skargę kasacyjną odnosząc się do jej zarzutów. Wobec powyższego istota sporu sprowadza się do oceny, czy niekwestionowane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym, poza sporem pozostaje, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Dyrektora Małopolskiego OW NFZ z dnia [...] czerwca 2016r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Wobec tego, samo stwierdzenie przez sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa – nie powoduje automatycznie obowiązku przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3817/18). Należy również podkreślić, że jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko reprezentowane przez NSA w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Właśnie takie stanowisko zajął również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że cel złożonej skargi na bezczynność Prezesa NFZ - nie mógł zostać osiągnięty bez przyznania od tego organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA oddalając skargę w tej części - miał na względzie przedstawione powyżej okoliczności, to jest dyscyplinująco - represyjny charakter tego środka oraz fakultatywność jego zastosowania. Nie istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa zważywszy, że po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność, a przed dniem wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku - Prezes NFZ wydał przewidzianą prawem decyzję. W tej sytuacji za zbędne uznać należało stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco - represyjnych. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej kwestii oddalenia przez Sąd I instancji wniosku o zasądzenie od Prezesa NFZ kosztów postępowania należy wskazać, że w tym zakresie kasator nie postawił żadnego zarzutu, ani nie uzasadnił tego wniosku, co de facto uniemożliwia merytoryczne odniesienie do tej kwestii. Można jedynie wskazać, że skarżąca na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie poniosła niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 p.p.s.a. Skarżąca była bowiem zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., co oznacza, że nie poniosła żadnych kosztów związanych z uiszczeniem wpisu. Ponadto przed Sądem I instancji skarżąca występowała bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, a więc i z tego tytułu nie poniosła żadnych kosztów. Zaskarżony wyrok został zaś wydany w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zatem skarżąca nie poniosła żadnych kosztów w związku ze stawiennictwem na rozprawę. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).