I GSK 83/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Op 144/19 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2) zasądza od Z. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 144/19 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Z.P. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS za lata 2005-2014. Wskazał, że nie posiada majątku, a jedynym jego źródłem dochodu jest świadczenie emerytalne. Podkreślił również, że ze względu na swój wiek (76 lat) nie ma żadnych perspektyw na osiągnięcie innych dochodów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub Zakład) decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w tym odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikiem tych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że nie zostały wobec niego zastosowane zasady abolicyjne, tj. nie nastąpiło umorzenie zaległości bez względu na ich ściągalność i sytuację majątkową. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r., albowiem nie stwierdził wystąpienia w sprawie przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300; dalej: u.s.u.s.), tj. całkowitej nieściągalności zaległości płatniczych. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynikało, że skarżący otrzymuje emeryturę w kwocie 1015,87 zł i jest współwłaścicielem nieruchomości o pow. 0,4780 ha. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia spornych należności na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1364). Uznano, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie potwierdza, aby uregulowanie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek uniemożliwiło mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z.P. wniósł o umorzenie zaległych składek ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) w związku z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS nie wyjaśnił wystarczająco kwestii wymagalności należności z tytułu składek, będących przedmiotem wniosku skarżącego. Przypomniał, że należności te dotyczą lat 2005 - 2014, co powinno skłonić organ do zbadania kwestii ewentualnego ich przedawnienia. Sąd zauważył, że w orzecznictwie, na tle przepisu art. 28 u.s.u.s., podnosi się, że w przypadku stwierdzenia przedawnienia należności niemożliwe jest dalsze prowadzenie postępowania z wniosku o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.10.2018 r., sygn. akt III SA/Łd 561/18). Dodatkowo konieczność określenia prawidłowej wysokości zobowiązania ciążącego na zobowiązanym wynika nie tylko ze względu na potrzebę ustalenia, czy istnieje przedmiot postępowania, ale również z tego powodu, że wielkość należności, umorzenia których domaga się strona, ma znaczenie dla oceny możliwości ich spłaty bez zagrożenia dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Przy rozstrzyganiu tej kwestii niezbędne jest zestawienie wielkości należności, o umorzenie których wnosi strona, z jej możliwościami płatniczymi, dochodami i stanem majątkowym (wyrok WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 450/17). W ocenie WSA z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zweryfikował w pierwszej kolejności to, czy nie przedawniły się należności będące przedmiotem wniosku strony. Sąd podkreślił, że sporne należności dotyczą lat 2005-2014, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS w ogóle nie wyjaśnił, czy wystąpiły przesłanki zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia tych należności (zob. art. 24 ust. 5a-5e i ust. 6 u.s.u.s.), gdyż tylko w takiej sytuacji należności składkowe byłyby nadal wymagalne. Zakład podniósł, że na majątku nieruchomym skarżącego dokonano wpisu hipoteki przymusowej, jednak w tym przypadku nie opisał i nie przeanalizował bardziej szczegółowo, jakich konkretnie należności to dotyczyło. Sąd przytoczył treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a następnie podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych. Zdaniem WSA art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.) należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie Sąd zauważył, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wprost wywodzonym ze stanowiska Trybunału, panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 o.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 o.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 o.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania podatkowego zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (wyrok WSA w Opolu z 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14; wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1272/17). Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów doktryny i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK-A 2007, Nr 6, poz, 50), stwierdził, że dały one podstawę do ukształtowania się wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., uwzględniającej wyrok Trybunału w sprawie sygn. akt SK 40/12. Pomimo że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się bezpośrednio do art. 70 § 6 o.p. (a z wypowiedzi Trybunału wynika, że także do tożsamego – w istotnym dla tej sprawy zakresie - w swej treści art. 70 § 8 o.p.), to jednak ma on również zastosowanie do normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ze względu na podobieństwo regulacji. Dzieje się tak za sprawą obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, pozwalającej na zastosowanie ocen zawartych w wyroku Trybunału w sprawie sygn. akt SK 40/12 do normy prawnej zawartej wprawdzie w innym akcie prawnym, ale o prawie dosłownym brzmieniu. Zdaniem WSA nie sposób pominąć przy ocenie konstytucyjności tej regulacji stwierdzenia Trybunału, że przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieli dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe (tu: należności składkowe). W konkluzji Sąd stwierdził, że ustanowienie zabezpieczeń hipotecznych w stosunku do należności z tytułu składek, nie wyklucza przedawnienia się tych należności. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie przeprowadził żadnej oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego w kontekście zastosowania art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z uwzględnieniem jego nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378), co było kwestia zasadniczą. Mając na uwadze, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń w przedmiocie przedawnienia należności, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się na temat prawidłowości działania organu w zakresie zbadania przesłanek umorzenia zaległych należności, jeżeli nie zostało ustalone, czy nie uległy one przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto ZUS domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Zakład zrzekł się rozprawy. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) oraz art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego przez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż ustanowienie zabezpieczeń hipotecznych w stosunku do przedmiotowych należności nie wyklucza przedawnienia tych należności, z tego powodu, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą - Konstytucję RP, powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, dotyczący konstytucyjności przepisu art. 70 § 6 o.p., dokonując wykładni prokonstytucyjnej w odniesieniu do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p., uznając, że zastrzeżenia te mają także analogię do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a zatem należy odmówić możliwości zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją RP; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego; 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego; 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Z.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu w przypadku negatywnego dla niego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, mając na uwadze, że wnoszący ten środek odwoławczy Zakład zrzekł się rozprawy, a Z.P. nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie, na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ZUS z urzędu nie zbadał i nie określił wysokości należności z tytułu składek, które mogły podlegać umorzeniu, w tym nie wyjaśnił kwestii przedawnienia tych należności. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, formułując powyższe stanowisko, niesłusznie uznał, że ZUS ma obowiązek zbadania z urzędu, czy doszło do przedawnienia należności z tytułu składek. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy granic sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w szczególności, czy organ, rozpoznając wniosek zobowiązanego i rozstrzygając taką sprawę, ma obowiązek badania z urzędu kwestii [związanych z przedawnieniem zobowiązania z tytułu składek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez sprawę, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020 s. 478, B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, CBOSA). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego. W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Należy podzielić pogląd, że "decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości" (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GZ 167/09). Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ, rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że kwestia kontroli decyzji rozstrzygających o wymagalności należności, w tym także przedawnieniu, została co do zasady zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania. Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym badanie kwestii przedawnienia należności z tytułu składek wymaga przyjęcia wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12, dotyczącego niekonstytucyjności art. 70 § 6 o.p., nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia zgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z Konstytucją RP była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał, odnosząc się do podniesionych w pytaniu sądu wątpliwości dotyczących tożsamości przepisu zakwestionowanego w rozpoznawanej sprawie i art. 70 § 6 o.p., który był przedmiotem orzekania Trybunału w sprawie o sygn. SK 40/12, wskazał, że tezy tego wyroku nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w obecnym postępowaniu. Trybunał zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Trybunał zauważył, że mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 i art. 2, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83 a ust. 1 i 2 u.s.u.s. okazały się zasadne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Co do zasady stosunki prawne ubezpieczenia społecznego powstają wprost z przepisów ustawy. Organ wydaje decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie dopiero w razie powstania w danej sprawie wątpliwości. Organ ustala zatem w decyzji istnienie lub nieistnienie prawa lub obowiązku dla konkretnego przypadku, ale tego prawa lub obowiązku nie tworzy. Większość zatem decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego ma charakter deklaratoryjny, a ich kontrola powierzona została sądom powszechnym. Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i dotyczące umorzenia należności. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W przypadku spraw niebędących klasycznymi sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym, podlegających kontroli sądu administracyjnego na mocy szczególnego przepisu, w tym m.in. spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, przywołana zasada art. 134 § 1 p.p.s.a. winna uwzględniać tę dwutorowość sądowego postępowania kontrolnego. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ma więc kompetencji do badania istnienia tych należności z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego czy prawidłowości obliczenia należności wynikającej z decyzji z uwagi na właściwe rozliczenie konta płatnika składek przez organ. Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, uznał, że ZUS naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zbadał, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i nie rozważył tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty stawiane ZUS były nietrafne. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek Zakład nie ma bowiem możliwości badania, czy zobowiązanie nie wygasło na skutek przedawnienia. W zaskarżonej decyzji organ rozstrzygnął sprawę umorzenia należności i rzeczą WSA było przeprowadzenie kontroli tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego. W tej sytuacji stawianie ZUS zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za wadliwe. Podkreślenia wymaga także, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie wykazał, że gdyby nie zarzucane organowi uchybienie, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Innymi słowy Sąd pierwszej instancji nie wykazał związku między uchybieniami zarzucanymi organowi a wynikiem sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Sąd pierwszej instancji, powtórnie rozpoznając sprawę, powinien uwzględnić przedstawiony wyżej pogląd dotyczący granic sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i wynikający z niego wniosek, że w tej sprawie poza jej granicami pozostawała kwestia przedawnienia należności. Sąd powinien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, czego w dotychczasowym postępowaniu zaniechał, ograniczając się do nieprawidłowego wskazania wad procesowych i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). ----------------------- 7