III SAB/Wr 490/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 04 października 2019 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2750 (słownie: dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez V. P., obywatela Ukrainy (dalej: strona, skarżąca) z dnia 19 sierpnia 2016 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 19 sierpnia 2016 r. skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, załączając do niego szereg dokumentów. Pismem z 30 sierpnia 2016 r. Wojewoda D. wezwał stronę do udziału w czynnościach procesowych - dostarczenia dalszych dokumentów, zakreślając termin 14 dniowy, pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Jednocześnie wskazano termin załatwienia sprawy 18 grudnia 2016 r. Pomimo niepodjęcia wezwania, żądane dokumenty zostały przedłożone 13 października 2016 r. Jednocześnie pismem z 30 sierpnia 2016 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U.z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). 8 września 2016 r. uzyskano odpowiedź Wojewódzkiej Komendy Policji. Pozostałe organy odpowiedzi nie udzieliły. Dnia 3 lutego 2017 r. ponownie wezwano stronę do udziału w czynnościach procesowych - dostarczenia dalszych dokumentów, zakreślając termin 14 dniowy, pod rygorem wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pismo to nie zostało przez stronę podjęte w terminie wobec czego zwrócono je organowi 28 lutego 2017 r. Zgodnie z fikcją doręczenia wynikającą z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) termin do przedłożenia dokumentów upłyną 14 marca 2017 r. Dnia 13 maja 2019 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie: – Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, – art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, – art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, – art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, – art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, – art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, – art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., przez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek o wgląd do akt sprawy, Wniosła o: – zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały ze względu na polskie pochodzenie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, – stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz iż ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych 00/100), – przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 9.000,00 złotych (słownie: dziewięć tysięcy złotych 00/100), Skarżący uzasadniał, że od dnia złożenia wniosku pomimo upływu prawie trzech lat organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo, iż wniosek został skutecznie doręczony do właściwego miejscowo organu już dnia 19.08.2016 r., to do dnia sporządzenia skargi, skarżący najpierw sam, a następnie za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego na etapie postępowania administracyjnego, nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. Wskazał, że 4 kwietnia 2019 r. skierował do organu ponaglenie. Ponaglenie prawdopodobnie nie zostało przekazane organowi II instancji w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał pisma świadczącego o przekazaniu ponaglenia wraz z niezbędnymi aktami sprawy do organu II instancji. Również wniosek o wgląd do akt z dnia 25 kwietnia 2019 r. pozostał bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z 24 czerwca 2019 r. strona została poinformowana, że jej skarga została rozdzielona i każda sprawa prowadzona jest pod odrębną sygnaturą (skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – III SAB/Wr 491/19, skarga na bezczynność – III SAB/Wr 490/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia, należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z 19 sierpnia 2016 r. nie został załatwiony we właściwym terminie, do dnia wniesienia skargi 13 maja 2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wojewoda w trakcie postępowania prowadzonego od sierpnia 2016 r. dokonał jedynie wstępnej kontroli poprawności złożenia wniosku i załączników pod kątem formalnym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącego opisane w skardze wskazują na to, że pomimo początkowej aktywności w sprawie na przestrzeni 26 miesięcy (licząc ten termin do dnia wniesienia skargi) organ administracji nie wykonał w sprawie żadnej czynności. Pomimo upływu wyznaczonych terminów i zawartych w wezwaniach pouczeń o skutkach nieprzedłożenia żądanych dokumentów (orzeczenie na podstawie zgromadzonych dowodów) do chwili wniesienia skargi decyzja nie została wydana. Wobec tego akta wskazują, że w okresie od 13 października 2016 r. (przedłożenie dowodów) do 3 lutego 2017 r. i od dnia 14 marca 2017 r. (upływ terminu do przedłożenia dowodów) do co najmniej 14 czerwca 2019 r.( data przekazania skargi) organ nie podejmował żadnych czynności. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest powołanego w skardze wniosku o wgląd do akt i informacji o sposobie jego załatwienia. Akta sprawy nie wskazują, że sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Zasadnicze czynności zostały przez organ podjęte jednego dnia i ograniczyły się do sporządzenia pism według standardowych wzorów. Brak działania organu nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Ponadto Wojewoda nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Dwukrotne - w tym ponowne 47 dni po upływie terminu, wskazanie terminu załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej realizacji obowiązków w tym zakresie. Kłóci się to oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponadto termin ten także nie został dotrzymany. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie jest nie do zaakceptowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po dokonaniu wstępnej oceny formalnej wniosku i uzyskaniu informacji od organów współpracujących przez okres 26 miesięcy nie podejmuje żadnych działań. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie strona przedstawiła wszystkie istotne dokumenty umożliwiające prowadzenie postępowania, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendant oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a organy te mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). W niniejszej sprawie odpowiedź taką uzyskano. Nie jest usprawiedliwieniem bezczynności organu znajdujące się w aktach pismo "A" M. K. z wnioskiem o pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Podmiot ten nie był bowiem stroną postepowania ani jej pełnomocnikiem. Nie może zatem skutecznie składać w sprawie żadnych wniosków. Natomiast niezłożenie przez skarżącego żądanych dokumentów mogło skutkować wydaniem decyzji negatywnej, nie zaś ponad dwuletnią bezczynnością organu. Wskazać przy tym należy, że pomimo wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność, organ w dalszym ciągu nie podejmuje żadnych działań. Nawet sporządzając odpowiedź na skargę ograniczył się do wniosku o oddalenie skargi. Nie ustosunkował się w żaden sposób do podnoszonych zarzutów i twierdzeń strony. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji, czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, stosownie do jej wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.750 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości maksymalnej za zbyt wygórowaną. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony skarżącej), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Zdaniem Sądu, przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną, należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).