II OSK 256/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 441/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. III SA/Kr 441/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2019r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego (pkt 1 wyroku) oraz przyznał od Skarbu Państwa –WSA w Krakowie na rzecz pełnomocnika skarżącego -radcy prawnego określoną w wyroku kwotę tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postępowanie o wymeldowanie M.B. z pobytu stałego, z lokalu położonego przy ul. K. w Krakowie, wszczęto na wniosek właściciela lokalu, [...] Spółki Akcyjnej Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza z 23 marca 2010 r., sygn. I C 296/07/P, nakazano skarżącemu opuszczenie i opróżnienie z rzeczy przedmiotowego lokalu oraz ustalono prawo do lokalu socjalnego. Skarżący zawarł 14 czerwca 2018r. umowę najmu zaproponowanego mu lokalu socjalnego na okres 12 miesięcy i w tym dniu lokal ten został mu wydany. Jak oświadczył organowi meldunkowemu od 4 stycznia 2018r. nie mieszka w lokalu objętym wyrokiem eksmisyjnym. Decyzją z [...] 2019r., Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności orzekł o wymeldowaniu skarżącego z lokalu położonego przy ul. K. w Krakowie, a opisaną na wstępie decyzją z [...]2019 r. Wojewoda Małopolski utrzymał tę decyzję w mocy. M.B. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając, że utracił prawo do lokalu socjalnego i w tej sytuacji organ powinien zameldować go w innym lokalu lub zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest wydanie w stosunku do skarżącego wyroku eksmisyjnego oraz faktyczne opuszczenie przedmiotowego lokalu przez skarżącego. Skarżący podnosił, że w chwili obecnej skarżący utracił prawo do przyznanego mu uprzednio lokalu socjalnego i w wyniku zaskarżonej decyzji nie będzie nigdzie zameldowany. W ocenie Sądu w sprawie zaszły podstawy do wymeldowania skarżącego z dotychczasowego miejsca stałego pobytu na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ("u.e.l"). W aspekcie wydanego w stosunku do niego wyroku eksmisyjnego oraz dobrowolnego opuszczenia lokalu, który został ponownie przejęty przez właściciela w dniu 20 lutego 2019 r. nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu. Uzyskał jednocześnie prawo do lokalu socjalnego, który zajmował po opuszczenia przedmiotowego lokalu. Sąd podkreślił, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. W skardze kasacyjnej M.B. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzje organów obu instancji z uwagi na uchybienia w toku postępowania administracyjnego, tj.: niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i poddanie go ocenie przekraczającej granice swobodnej oceny dowodów, w szczególności nieuwzględnienie specyficznej sytuacji skarżącego, który miał zawartą umowę najmu lokalu socjalnego jedynie na czas oznaczony 12 miesięcy, pominięcie słusznego interesu strony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy, nie powinien ograniczyć postępowania dowodowego tylko do analizy dokumentów, ale powinien również oprzeć się na wyjaśnieniach skarżącego, który znajduje się w sytuacji wyjątkowej. - prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 u.e.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy obowiązane są do wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania, niezależnie od sytuacji faktycznej i osobistej osoby wymeldowanej, która nie pozwala na zameldowanie chociażby czasowe w innym miejscu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniósł o przyznanie przez ten Sąd na podstawie art. 254 §1 p.p.s.a. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono obowiązek organu administracyjnego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z art.77§1 k.p.a. i art.7 k.p.a. podkreślając, że materiał zgromadzony w sprawie jest niepełny, "a już na pewno błędnie zinterpretowany. Odnośnie do naruszenia prawa materialnego podniesiono, że z uwagi na wyrok eksmisyjny skarżący nie ma tytułu do zamieszkiwania w innym lokalu. Organ powinien zameldować go w innym lokalu, chociażby w lokalu socjalnym, czego zaniechał, ewentualnie zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego. Obecnie skarżący kasacyjnie utracił prawo do lokalu socjalnego i w wyniku zaskarżonej decyzji nie będzie nigdzie zameldowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, stwierdzić należy, że pomimo wskazania na naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jakich ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zbrakło w materiale dowodowym sprawy. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nakłada na skarżącego kasacyjnie obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga więc wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Tymczasem Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów procesowych wskazuje na swoją trudną sytuację tj. brak możliwości zamieszkiwania/zameldowania się w innym lokalu z uwagi na zawarcie jedynie terminowej umowy najmu lokalu socjalnego. Podnosi, że organy meldunkowe i Sąd pierwszej instancji nie uwzględniły powyższych okoliczności, które wynikały z jego wyjaśnień. To stanowisko skarżącego nie jest słuszne. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z zamieszkiwaniem skarżącego nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżący na mocy wyroku eksmisyjnego utracił tytuł do mieszkania w lokalu położonym przy ul. K. w Krakowie i wyprowadził się z tego lokalu. Zawarł umowę najmu lokalu socjalnego, w którym zamieszkał. Organy meldunkowe, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji nie negują twierdzeń skarżącego, że terminowa umowa najmu lokalu socjalnego wygasła i nie posiada on obecnie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie nie podaje zatem żadnych nowych okoliczności faktycznych, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkuje uznaniem podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania za nieusprawiedliwiony. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i mógł stanowić podstawę do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Nie jest również trafny zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżący błędnie uważa, że wskazana przez niego trudna sytuacja mieszkaniowa jest przesłanką uniemożliwiającą wymeldowanie w oparciu o treść art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.), dalej "u.e.l. Stosownie do powyższego unormowania, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela decyzjego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z treści tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że podstawą do wymeldowania jest jedynie opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., sygn. II OSK 2418/18; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności lub innego prawa do określonego lokalu. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji. Decyzja o wymeldowaniu ma więc charakter czysto ewidencyjny. Aktualność zachowuje, wyrażone na tle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii charakteru i celu obowiązku meldunkowego oraz ewidencji ludności, przedstawione w wyroku z dnia 27 maja 2002r.(sygn. K 20/01; OTK-A 2002/3/34), w którym wskazano, że "obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji RP za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu". Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 u.e.l.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (także wypracowanym na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. i zachowującym swą aktualność w świetle tożsamego brzmienia przepisów u.e.l.) przyjmuje się, że o pobycie stałym przesądzają dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 u.e.l. jest spełniona zatem wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II OSK 851/09). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 35 u.e.l. Bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie, w następstwie wyroku eksmisyjnego i ustalenia prawa do lokalu socjalnego, opuścił miejsce zameldowania, nie posiada w nim żadnych swoich rzeczy, lokal został przejęty przez właściciela, a on sam zamieszkał w lokalu socjalnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji wyroku nakazującego eksmisję z lokalu), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywiste jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. II OSK 1641/13). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny w następstwie wykonania wyroku eksmisyjnego. Nie przebywa on w miejscu zameldowania na pobyt stały i nie jest obecnie możliwe, aby mógł powrócić do spornego lokalu i zamieszkać w nim ponownie. Opuszczenie przez niego przedmiotowego lokalu mieszkalnego ma niewątpliwie trwały charakter. Eksponowany przez skarżącego kasacyjnie brak możliwości zameldowania się w innym miejscu, czy okoliczność, że umowa najmu lokalu socjalnego ma charakter terminowy nie ma znaczenia dla oceny przesłanki do wymeldowania. W postępowaniu o wymeldowanie bada się wyłącznie, czy dana osoba zamieszkuje na stałe w określonym lokalu i czy się z niego dobrowolnie wyprowadziła. Ewidencja ludności ma, jak już wspomniano, jedynie charakter rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Miejsce pobytu stałego to takie miejsce, gdzie skoncentrowane są interesy życiowe danej osoby, przebywa ona tam w sensie fizycznym, realizuje w nim swoje potrzeby życiowe, posiada tam rzeczy osobiste potrzebne do codziennej egzystencji. Interpretacja art. 35 u.e.l. zaprezentowana w skardze kasacyjnej doprowadziłaby do sytuacji sprzecznej z jego istotą, polegającej na tym, że dana osoba pozostawałaby zameldowana w lokalu, do którego nie ma uprawnień, w którym faktycznie nie przebywa i przebywać nie może, co stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpozna zatem wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w skardze kasacyjnej.