I GSK 246/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1114/16 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz A sp. z o.o. we W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 1114/16 oddalił skargę spółki A w W (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO") z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Marszałka Województwa Podlaskiego dotyczącego odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. W dniu 22 września 2015 r. skarżąca wystąpiła do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...], zaś pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a."), SKO przekazało ww. wniosek Ministrowi Rozwoju, wskazując, że wniosek ten powinien rozpatrzeć organ powołany do sprawowania nadzoru nad wdrażaniem Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, którym to organem jest instytucja zarządzająca, czyli Minister Rozwoju. Minister Rozwoju uznał jednak, że właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której skarżąca upatruje w ww. piśmie Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...], jest wyłącznie SKO w Białymstoku Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GW 7/16 wskazał, że organem właściwym do załatwienia powyższego wniosku jest SKO w Białymstoku. Postanowieniem z [...], Nr [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, argumentując, że skarżony akt nie był decyzją administracyjną ani postanowieniem, a zatem brak było podstaw do wszczynania postępowania w przedmiocie jego nieważności. SKO zaznaczyło, że wniosek dotyczył pisma z [...] wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa, w którym poinformowano skarżącą o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z przyczyn formalnych. Dlatego też nie było to rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, które można byłoby uznać za akt administracyjny, taki jak decyzja czy postanowienie. Postanowieniem z [...], Nr [...] SKO utrzymało w mocy powyższe postanowienie z [...] Na powyższe postanowienie skarżąca wywiodła skargę do WSA w Białymstoku. WSA, podzielając pogląd NSA wyrażony w uchwale z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, stwierdził, że wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy podmiot dokona merytorycznej oceny wniosku, dochodzi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 z późn. zm., dalej: "ustawa o NPR") o przyznaniu albo odmowie przyznania dofinansowania. Z kolei w przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne, które nie zostały uzupełnione mimo wezwania, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pismo z dnia [...] nie zawierało żadnej merytorycznej oceny składanego wniosku, a jedynie informację o jego odrzuceniu ze względów formalnych. Wnioski, które nie spełniały wymogów formalnych nie były rozpatrywane, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Przyznanie żądanego dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, mogło nastąpić jedynie w wyniku oceny merytorycznej wniosku. Według WSA, w świetle przywołanej uchwały II GPS 3/06, forma decyzyjna znajdowała zastosowanie w przypadku wyrażenia merytorycznej oceny negatywnej wniosku. Zdaniem WSA z tych względów brak było przedmiotu nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawodawca dopuścił wyłącznie stwierdzanie nieważności (bądź stwierdzanie naruszenia prawa) decyzji i także postanowień (na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.). Skoro kwestionowane pismo nie było ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, SKO prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego pisma, z "innych uzasadnionych przyczyn". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka A w W. Wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym a także zobowiązanie organu do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego. Wnosząc również o zwrot kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie powyższemu wyrokowi zarzuciła: 1) brak zastosowania art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o NPR w zw. z art. 6 k.p.a., 104 k.p.a. i 107 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż decyzja instytucji wdrażającej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 58 §. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 k.p.a i art. 61a k.p.a. na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa wymienionej w nagłówku decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. treścią oraz załącznikiem (strony 354-355, 468-470) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. nr 166, poz.1745), treścią oraz załącznikiem (strony 137-145) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz.2051) art. 6 k.p.a., 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] jest poza kontrolą sądowoadministracyjną . W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca podkreśla m.in. że w świetle Statutu Województwa Podlaskiego wątpliwości budzi umocowanie decydenta do składania oświadczeń woli w imieniu Województwa. SKO nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy rozstrzygniętej przez WSA w Białymstoku, pismo Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] informujące spółkę o odrzuceniu jej wniosku do dofinansowanie projektu jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę spółki podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, że pismo to (zawarta w nim informacja) nie jest ani decyzją ani postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015r. sygn. akt II GSK 682/14 odnośnie oceny, jakie akty lub czynności podejmowane przez organy samorządu województwa w ramach realizacji regionalnych programów operacyjnych w okresie obowiązywania ustawy o NPR stanowią decyzje. Jest to jeden z poglądów, który ostatecznie nie uzyskał aprobaty w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyroki NSA: z 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2926/15; z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2276/18; z 19 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 759/18 – dostępne w CBOiS) Należy bowiem zauważyć, że w judykaturze kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR. Ostatecznie, poddając analizie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 sąd kasacyjny stanął na stanowisku, że skoro decyzja( promesa) przyznająca dofinansowanie jest decyzją administracyjną, to złożony wniosek jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne, które może zakończyć się przyznaniem dofinansowania, albo odmową jego przyznania. Konsekwentnie, więc należy przyjąć, że tak jak przyznanie dofinansowania ma formę decyzji administracyjnej, tak samo jego odmowa powinna mieć tę samą formę. W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż wniesiona skarga nie dotyczyła decyzji administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku sporne pismo z [...], rozstrzygając o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu- z uwagi na fakt, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej – nie znajduje uzasadnienia. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a), powtórnie oceni legalność zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ppsa - orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (pkt 2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.