I OSK 3013/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1952/17 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1952/17 oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147), dalej "u.g.n.", stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ratio legis uregulowania zawartego w tym przepisie polega na prawnej ochronie osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub Gmina), które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n. oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym, jeżeli przed wskazaną datą rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi bądź jego następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, wyrok WSA w Kielcach z 9 sierpnia 2007 r., II SA/Ke 169/07). Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1996 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Z." w W., którego następcą prawnym są E. S.A. z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego we wsi M. Gmina B., oznaczonego na wyrysie z mapy ewidencyjnej Nr [...] z [...] grudnia 1995 r. jako działki [...], [...], [...], [...] w obrębie M. KW [...] – część o pow. 70 ha 71 a. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, tj. do 5 grudnia 2089 r. Ta decyzja Wojewody Mazowieckiego obejmuje m.in. działkę gruntu stanowiącą własność Skarbu Państwa o nr ew. [...] o pow. 50,73 ha, w której skład weszła wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta P. z [...] grudnia 1979 r. nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] z obr. M. Jednocześnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętych decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 1996 r. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] [...] marca 1997 r. Powyższe potwierdza zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych z 25 marca 1997 r., wydane na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, dotyczące założenia księgi wieczystej KW nr [...]. W tej księdze, w dziale II jako użytkownika wieczystego gruntu objętego Księgą wieczystą, ujawniono E. S.A. z siedzibą w W. Ponadto organy administracji orzekające w sprawie ustaliły, że nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] z obr. M. odpowiadają obecnie części działek nr ew. [...] – część i nr ew. [...] – część z obrębu M., objęte treścią księgi wieczystej [...]. Po wywłaszczeniu nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] z obr. M. była przedmiotem obrotu. Zawiadomieniem z [...] marca 1981 r. Państwowe Biuro Notarialne w G. poinformowało, że w księdze wieczystej nr [...] w dniu 27 marca 1981 r. wpisano w dziale I m.in. przedmiotowe działki nr [...] oraz [...]. Działki powyższe weszły następnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 1996 r. Nie ma zatem podstaw do uznania, że w sprawie mogłaby zachodzić wątpliwość, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot, została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. Taki stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, z woli ustawodawcy, stosownie do art. 229 u.g.n., skutkuje bezskutecznością wniosku o jej zwrot. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania tego przepisu winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że skarżący nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie poglądy doktryny i orzecznictwa są podzielone w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięć w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., to jednak panuje zgoda co do tego, że wyłączenie w tym przepisie roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA z 16 listopada 2000 r., I SA 1539/99, z 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, z 5 czerwca 2008 r., I OSK 841/07). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie ustaleń w zakresie tego czy w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami działki M. Z. (w dniu wywłaszczenia oznaczone jako działki o nr ew.: [...] o pow. 10800 m2 i [...] o pow. 200 m2) nadal oddane były w użytkowanie wieczyste i czy w wyniku podziałów, połączeń wchodziły one w skład działki o nr ew. [...] (w jakim zakresie czy w części, czy w całości), a co za tym idzie czy przed datą wejścia w życie u.g.n. wywłaszczone nieruchomości w całości zostały oddane w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, należy uznać, że zarzut ten jest niezasadny. Organy administracji orzekające w sprawie wskazały i opisały materiał dowodowy, który potwierdza ich stanowisko. Natomiast skarżąca kwestionując ustalenia organów w tym zakresie, nie powołała się na żadną konkretną okoliczność podważającą te ustalenia. Z art. 229 u.g.n. wynika, że prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na rzecz osoby trzeciej, co oznacza inny podmiot niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W sprawie są to "E." S.A. z siedzibą w W., czyli podmiot mający swoją osobowość prawną, zatem odrębny od Skarbu Państwa, którego nieruchomość posiada w użytkowaniu wieczystym. Jest on więc osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła M. Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., wyrażającego się w uznaniu, że stwierdzenie zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonej w art. 229 u.g.n. obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania, a nie do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w zw. z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięciu dokonania ustaleń faktycznych w zakresie tego czy w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami działki M. Z. (w dniu wywłaszczenia oznaczone jako działki o nr ew.: [...] o pow. 10800 m2 i [...] o pow. 200 m2) nadal oddane były w użytkowanie wieczyste, a prawo to nadal było ujawnione w księdze wieczystej w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w zw. z naruszeniem art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażającym się tak w wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, jak i w dokonaniu nieprawidłowej interpretacji pojęcia "osoba trzecia", o którym mowa w art. 229 u.g.n., co skutkuje naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także narusza prawo własności, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 4. art. 229 u.g.n. przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "osoba trzecia", skutkującą zastosowaniem tego przepisu i umorzeniem w całości postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną może być jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że wprawdzie poglądy doktryny i orzecznictwa są podzielone w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść, w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., to jednak panuje zgoda co do tego, że wyłączenie w tym przepisie roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Tym samym, gdyby nawet uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie powinna zapaść decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zamiast decyzji o umorzeniu postępowania, to byłoby to naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów administracji, że w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 229 u.g.n. postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu, ponieważ w takiej sytuacji dochodzi do braku przedmiotu sprawy, a więc jednego – obok podmiotu i podstawy prawnej – z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są w zasadzie powtórzeniem zarzutów podniesionych w skardze i należy uznać je za gołosłowne. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła, ani też nie przedstawia w skardze kasacyjnej żadnych dowodów czy okoliczności, którymi skutecznie można byłoby zakwestionować stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ustalony w postępowaniu administracyjnym, a mający uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy. Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "osoba trzecia". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Państwowe "Z." w W. jest również osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, ponieważ w dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji uwłaszczeniowej nr [...] z [...] kwietnia 1996 r. przedsiębiorstwa państwowe były osobami prawnymi (art. 33 k.c. w zw. z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2152 ze zm.). W konsekwencji niestwierdzenia zarzucanych wyżej uchybień, za nie mający usprawiedliwionych podstaw należało także uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w zw. z naruszeniem art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażającym się zarówno w wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, jak i w dokonaniu nieprawidłowej interpretacji pojęcia "osoba trzecia", o którym mowa w art. 229 u.g.n., co skutkuje naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także naruszeniem prawo własności. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.