II SA/Bk 57/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. przyznał D. S. (dalej powoływany jako: "skarżący") świadczenie wychowawcze na O.S.w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postepowanie zakończone ww. ostateczną decyzją. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu wydania ww. decyzji nie była mu znana okoliczność, że nie została ustalona orzeczeniem sądu, opieka naprzemienna na córką Wnioskodawcy – A.S., która to okoliczność ma istotne znaczenie w kontekście ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, tj. syna O. S. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Prezydent Miasta B. decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] uchylił w całości wyżej opisaną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. i odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na O. S. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ przytoczył treść art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, zwanej dalej "ustawą.") oraz wskazał, że D. S., w złożonych przez niego wnioskach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, tj. O. S. wskazał, że oprócz niego, w skład jego rodziny wchodzą: konkubina K. M., córka A. S. oraz syn O. S. Organ wskazał, że wobec braku orzeczenia sądu ustalającego naprzemienną opiekę nad córką A. S., O. S. stał się jego pierwszym dzieckiem, co w świetle przepisów ww. ustawy spowodowało konieczność dokonania analizy sytuacji dochodowej skarżącego. W związku z tym organ, ponownie przeliczył dochód uzyskany przez członków jego rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2014 r. oraz ustalił, że w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wynosił on 1.862,04 zł. Powołując się na art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, wedle którego świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, organ odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna O.S. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W jego uzasadnieniu wskazał, że pomimo braku orzeczenia sądowego ustalającego opiekę naprzemienną na córką A. S., faktycznie opieka ta sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców, na mocy zawartego pomiędzy nimi pisemnego porozumienia. Podał, że pomiędzy nim a matką A. S. nie istniał spór w kwestii sprawowania opieki nad córką, w związku z czym nie występowali oni o wydanie orzeczenia sądowego w tym przedmiocie. Odwołujący wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium zawarte przez skarżącego i matkę A. S. porozumienie nie może być uznane za tożsame z orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy. Dlatego też brak jest podstaw aby uznać, że ww. i matka A.S. sprawują naprzemienną opiekę nad córką. Ponadto, dokonując analizy przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy wskazał, że A. S.zamieszkuje głównie u matki, natomiast u skarżącego przebywa około dwóch razy w tygodniu - głównie w weekendy, święta oraz w trakcie wyjazdów służbowych matki. W ocenie Kolegium, pomimo tego, że skarżący partycypuje zarówno w wychowaniu córki, jak i kosztach jej utrzymania, brak jest podstaw aby uznać, że to on utrzymuje A. S.. Zaistniałe w sprawie okoliczności wskazują na to, że skarżący wywiązuje się ze swoich obowiązków rodzicielskich, jednakże stałe miejsce pobytu córki jest przy matce, która co do zasady ponosi koszty jej utrzymania. Tym samym Kolegium podtrzymało argumentację organu pierwszej instancji, również i tą wskazującą na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł D. S., zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w skład rodziny skarżącego nie wchodzi A. S. podczas gdy skarżący oraz A. R. sprawują nad nią opiekę naprzemienną; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i różnicowanie sytuacji osób, u których opieka naprzemienna została ustalona wyrokiem sądu i takich, u których opieka taka została ustalona umownie. - naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. sytuacji finansowej i osobowej rodziny skarżącego, polegające na oparciu się przy wydawaniu decyzji na niepełnym wywiadzie środowiskowym; b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko, że opieka nad małoletnią A. S. sprawowana jest przez oboje jej rodziców, w związku z czym córka mieszka zarówno ze skarżącym, jak i z matką. W związku z tym skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na jego drugie dziecko - małoletniego syna O.S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy sądowej, skarżący podtrzymał swoją skargę, nadto okazał postanowienie Sądu z dnia [...] marca 2018 r. o ustaleniu kontaktów z małoletnia córką A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowy o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz syna skarżącego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przyjęcie, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką (dzieckiem z poprzedniego związku), albowiem nie legitymuje się orzeczeniem sądu ustalającym taką opiekę. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) – dalej jako "u.p.p.w.d.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl zaś art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W tym miejscu zauważyć należy, że definicja "rodziny" zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w sposób istotny różni się od pojęcia "rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest, że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w omawianej ustawie, prawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika zatem, że co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Analiza powyższych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że opiekę naprzemienną należy wiązać z sytuacją, w której z orzeczenia sądu wynika, że rodzice rozwiedzeni lub żyjący w separacji lub żyjący w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. Łączy się to z rzeczywistym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców, na przemian. Ustalenie w sprawie opieki naprzemiennej powinno wynikać z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, czy postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). W ocenie Sądu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., we wskazanym zakresie jest jasny i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Skoro bowiem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to uznać należy, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Co więcej organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy bowiem do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii. Stąd nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem. Prezentowane przez Sąd w składzie obecnym stanowisko co do powyższej kwestii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Pogląd, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA, a także wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17 i z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 680/17, WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 510/17 i WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1727/16). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, "samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest nieuprawnione i to nie tylko w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., ale także dlatego, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów, ustalony zaś w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skoro powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów u.p.p.w.d., a skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył, to nie były usprawiedliwione te zarzuty skargi, które odnosiły się do postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim organy administracji nie prowadziły go w odniesieniu do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego. Badanie przez organ administracji sprawy faktycznego sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywania kontaktów z dzieckiem przez skarżącego, miejsca pobytu dziecka, wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie zastępuje bowiem, o czym już szerzej była mowa wyżej, wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu. W realiach niniejszej sprawy brak było zatem obiektywnych podstaw do przyjęcia, że córka skarżącego pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a okoliczności tej - wobec wyżej przedstawionej interpretacji przepisów - nie zmienia pisemne porozumienie zawarte pomiędzy rodzicami. Wobec powyższego, za niezasadny uznać należy zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Kontrolowana decyzja nie narusza również – wbrew zarzutom i wnioskom skargi – art. 32 Konstytucji RP, i wyrażonej w tym przepisie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania. To, że w dacie wydawania decyzji przez organy nie było orzeczenia ustalającego opiekę naprzemienna, nie oznacza, że Kolegium błędnie zinterpretowało art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. i w konsekwencji naruszono konstytucyjną zasadę, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córka nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w konsekwencji syn skarżącego jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córką, partycypowanie w kosztach jej utrzymania, a także fakt, że skarżący wzorowo wywiązuje się ze swoich obowiązków rodzicielskich nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność – jak wyżej podniesiono - musi wynikać z orzeczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.. Przedłożone zaś na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. orzeczenie sądowe z dnia 21 marca 2018 r. regulujące kontakty skarżącego z córką nie mogło mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy, albowiem pochodziło z okresu późniejszego niż zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.