VII SA/Wa 835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. D,("skarżący") jest postanowienie Wojewody[...[ ("Wojewoda") nr [...] z [...] marca 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: P. W.decyzją nr [...] z [..] września 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W., reprezentowanemu przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w D. pozwolenia na przebudowę i remont części elewacji budynku mieszkalno-usługowego wraz z przeniesieniem skrzynki gazowej oraz rozbiórką zabudowy tarasu przy ul. [...]. Decyzja ta doręczona została stronom, tj. inwestorowi reprezentowanemu przez pełnomocnika w osobie L. P. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W.reprezentowanej przez ww. osobę ale również przez Zarząd w osobach T. G. i A. N., a ostatnie z doręczeń miało miejsce [...] listopada 2018 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, podnosząc, że decyzję otrzymał dopiero [..] stycznia 2019 r., a wobec tego wnosząc środek zaskarżenia w terminie 14 dni od tej daty, zachował termin ustawowy z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał przy tym, że jeżeli jego stanowisko "w tym zakresie nie zostanie podzielone", to wnosi o potraktowanie niniejszego podania jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu się z tym odwołaniem Wojewoda postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, "k.p.a.") stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Wskazał przy tym, że przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być dwojakie, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną; niedopuszczalne jest też odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia. Organ stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja P. W. z [...] września 2018 r. nigdy nie została mu doręczona. Wojewoda podkreślił, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Późniejsze wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej winno być uznane za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność w takim przypadku wynika z tego, iż podmiot, któremu nie doręczono decyzji (a więc nie biegnie mu termin do wniesienia odwołania), wnosi od tej decyzji odwołanie w czasie, w którym uprawnienie takie nie przysługuje już żadnemu z podmiotów, którym decyzję doręczono. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona ostatniej stronie postępowania [...] listopada 2018 r., zatem zgodnie z art. 129 k.p.a. termin do wniesienia odwołania do Wojewody [...] upłynął [...] listopada 2018 r. Tymczasem odwołanie R.D. zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej 31 stycznia 2019 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne. Podsumowując Wojewoda uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji P. W. z [..] września 2018 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść postanowienia, bowiem niezachowanie terminu do wniesienia środka odwoławczego uniemożliwia badanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 134 w zw. z art. art. 9, art. 10 § 1, art. 8 § 1, art. 28, art. 62, art. 78 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym braku potraktowania skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, braku dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie i nierozpoznaniu jego wniosków dowodowych pomimo, że posiadał interes prawny opisywany w jego licznych pismach, - art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że skarżący złożył odwołanie po terminie w sytuacji, gdy zostało ono nadesłane z zachowaniem ustawowego terminu, który swój bieg rozpoczął od dnia doręczenia decyzji skarżącemu, - art. 128, art. 133 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skoro zdaniem organu odwołanie jest spóźnione, to należało stwierdzić niedopuszczalność jego złożenia w sytuacji, że nawet jeżeli by przyjąć taką koncepcję, to organ miał obowiązek potraktować to pismo jako wniosek o wznowienie postępowania – zwłaszcza, że skarżący w swoim piśmie nazwanym odwołaniem o to z ostrożności wnosił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji P. W. z [...] września 2018 r. Nr [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując wskazany przepis, organ II instancji przyjął, że pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od ostatecznej decyzji P. W. o nr jw., albowiem w dacie nadania tego podania upłynął już termin do wniesienia odwołania od decyzji P. W. dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania przed organem I instancji, a wobec tego nie została mu doręczona decyzja organu I instancji. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę pełną treść ww. podania skarżącego z [...] stycznia 2019 r., zaskarżone w sprawie postanowienie należało uznać za wadliwe. Przy czym, rację ma Wojewoda wskazując, że skarżący nie był stroną w postępowaniu przed P. W.; organ I instancji za stronę uznał wyłącznie inwestora –W. oraz Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w W. Niemniej w żaden sposób nie świadczy to jeszcze o tym, że skarżący nie powinien być stroną tego postępowania (jest to odrębne zagadnienie, które w tej sprawie, z uwagi na treść badanego aktu nie miało znaczenia prawnego); niezależnie jednak od oceny tej kwestii (czyli przymiotu strony skarżącego), wskazać ponownie należy, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania na wskazanym etapie (tj. przed organem I instancji), w konsekwencji - nie doręczono mu w sposób przewidziany w k.p.a. decyzji tego organu z [...] września 2018 r. (bo nie świadczy o tym ewentualne doręczenie mu decyzji na skutek podejmowanych przez niego czynności z wniosku o udzielenie informacji o stanie sprawy, po uprawomocnieniu się ww. orzeczenia). Rację ma też Wojewoda podnosząc, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, ale w takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy bowiem wyłącznie tych osób, które brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym (w efekcie) decyzja zapadła w tym postępowaniu została doręczona (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/GL 520/14, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12). W konsekwencji, po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania (dla wszystkich stron biorących udział w postępowaniu), osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania (jako że decyzja jest już wówczas ostateczna). Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i w tym też trybie może poszukiwać ochrony własnego interesu prawnego. Co istotne, taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności; wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Tej ostatniej kwestii, tj. możliwości dochodzenia praw we wskazanym trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania administracyjnego), Wojewoda nie uwzględnił w niniejszej sprawie. Nie wziął przy tym pod uwagę, że rozpatrywane przez niego podanie - odwołanie zawiera alternatywne żądanie. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł w nim bowiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdyby jego stanowisko co do zachowania terminu do wniesienia odwołania nie zostało uwzględnione. Dlatego też, przed załatwieniem ww. podania z [...] stycznia 2019 r. należało wezwać skarżącego do sprecyzowania trybu, w jakim sprawa z tegoż "pisma" ma być prowadzona, ze wskazaniem na to, że kwestionowana decyzja jest ostateczna oraz, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swojego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd zauważa jednocześnie, że o tym, jaki rodzaj pisma strona wnosi do organu, decyduje jej wola. W sytuacji zaś, gdy treść podania pozostaje nie dość precyzyjna, to stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ ma obowiązek pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Zatem, stwierdzenie, że wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie to pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie wnoszącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92). Podsumowując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie potraktował pismo skarżącego z [...]stycznia 2019 r. jako odwołanie od decyzji P.W. z [...] września 2018 r. Dokonując takiej kwalifikacji ww. podania organ nie wziął pod uwagę pełnej jego treści, jak i zasad rządzących w postępowaniu administracyjnym, a obligujących go do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącego podanie, gdy ta budzi wątpliwości (taka zaś sytuacja miała miejsce w tym przypadku; choć bowiem skarżący pismo z [...] stycznia 2019 r. zatytułował "odwołanie", to jednak zawarł w nim dwa odrębne żądania co do trybu jego rozpatrzenia, uzależniając wybór jednego z nich od stanowiska organu). Pominął jednocześnie, że skarżący w niniejszej sprawie może bronić skutecznie swojego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (skoro termin do wniesienia odwołania dla stron biorących udział upłynął w listopadzie 2018 r.; warto przy tym dodać, że podanie skarżącego nadane zostało [...] stycznia 2019 r. oraz, że doręczenie mu decyzji I instancji w sposób przewidziany w k.p.a. nie miało miejsca) Sąd zauważa przy tym, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, powinno być rozpatrzone w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony; o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1457/15). Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął tym samym, że postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie może się ostać jako wydane z naruszeniem ww. art. 134 k.p.a. oraz art. 7 i art. 9 tej ustawy poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i co najmniej przedwczesne przyjęcie, że podanie skarżącego z [...] stycznia 2019 r. jest odwołaniem, a nie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni powyższą ocenę Sądu i wezwie skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w piśmie z 31 stycznia 2019 r. przez wskazanie, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją P.W. z [...] września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołanie od tej decyzji, jednocześnie pouczając skarżącego o powyższych przepisach prawnych i stanie faktycznym sprawy. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.