II OSK 804/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. D. i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 286/19 w sprawie ze skargi M. M. i J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 marca 2019 r. nr WOP.7721.94.2011.HB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od K. D. i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. M. i J. G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 286/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy skargi M. M. i J. G. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: WINB) z dnia 15 marca 2019 r. nr WOP.7721.94.2011.HB oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (zwanego dalej: PINB) z dnia 20 lipca 2017 r. nr PINB7141/032/2010/FY, a także zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżących M. M. i J. G. kwoty po 500 złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych od skargi oraz kwotę 994 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB uchylił decyzję PINB z dnia 20 lipca 2017 r., nr PINB-7141/032/2010/FY, nakazującą usunięcie warstwy ocieplenia oraz likwidację wszystkich parapetów wykonanych z blachy w ścianie zachodniej budynku usług medycznych usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w P. przy ulicy (...), będącej w granicy z działkami nr [...],[...] i [...] i orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443; zwanej dalej: ustawą nowelizującą) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 czerwca 2015 r. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej na mocy ustawy nowelizującej. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. w dniu 28 czerwca 2015 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie II SA/Gd 689/13 był nieprawomocny i nie wywoływał skutków prawnych w zakresie rozstrzygnięcia o uchyleniu ostatecznej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2013 r. nr WOP.7721.94.2011.HB. Skoro zaś przywołany wyrok uprawomocnił się dopiero z dniem 29 stycznia 2016 r. to należy przyjąć, że w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. w dniu 28 czerwca 2015 r. przedmiotowa sprawa była rozstrzygnięta decyzją ostateczną. K. D. w skardze kasacyjnej zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. "141 § 4 p.p.s.a." art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. przez bezpodstawne i w istocie błędne uznanie, że organy administracji publicznej winny zbadać w postępowaniu naprawczym legitymowanie się przez inwestorów prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualny zakres rzekomego przekroczenia granic sąsiedniej nieruchomości, mimo że ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 p.b.; 2. art. 3 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 p.p.s.a. i bezpodstawnym przyjęciu, że organ II instancji w postępowaniu naprawczym dopuścił się naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, następstwem czego było błędne i bezpodstawne uwzględnienie skargi, mimo że nie było podstaw do uchylenia zaskarżanym wyrokiem decyzji WINB oraz decyzji PINB; 3. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. wadliwe i nieuzasadnione uwzględnienie skargi w całości, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 51 p.b. uznając, że organ nadzoru budowlanego powinien badać okoliczność posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy bowiem rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę M. M. i J. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej WINB, iż kwalifikacji robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku, dokonać należało na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2c p.b. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przepisy te wyłączyły spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezspornym pozostaje, że postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Spornym w sprawie pozostaje natomiast, czy w wyniku uchylenia decyzji WINB z dnia 16 lipca 2013 r. nr WOP.7721.94.2011.HB, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie II SA/Gd 689/13, postępowanie należy traktować jako niezakończone decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji WINB z dnia 16 lipca 2013 r., oznacza, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W konsekwencji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organy obowiązany były stosować przepisy Prawa budowlanego, sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. Bez znaczenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, iż w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie II SA/Gd 689/13 nie był prawomocny. Istotnym było natomiast to, że w związku z uprawomocnieniem się tego wyroku, sprawę należało traktować jako wszczętą i niezakończoną przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 p.b. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. Chybione okazały się także, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej K. D.. Ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia do badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie ma podstaw do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (zob. wyroki NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 p.b. nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (wyroki NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1338/21, oraz z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że okoliczność legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania naprawczego, a jej ustalenie jest elementem sprawy administracyjnej, który winien zostać przez właściwy organ ustalony na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.