II OSK 1338/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 471/21 oddalającego sprzeciw B. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 471/21, oddalił sprzeciw B. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w swojej decyzji trafnie wskazał na braki w ustaleniach, które sprawę samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. czyniły niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r., nr [...], pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i ww. przepisami k.p.a., bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając decyzję z [...] sierpnia 2020 r. nie dopuścił się wskazywanych przez organ odwoławczy naruszeń przepisów postępowania, których skutkiem byłoby niewyjaśnienie w pierwszej instancji okoliczności stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a wskazywane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania dotyczyły wyłącznie okoliczności (tj. przekroczenia granic nieruchomości sąsiednich przy wykonywaniu ocieplenia budynku przy ul. [...] w W. oraz zgodności kontrolowanych robót z "przepisami planistycznymi"), które w okolicznościach tej sprawy nie miały znaczenia dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał wszelkie podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przez WSA podstaw sformułowanych przez siebie ocen co do konieczności zbadania zgodności kontrolowanych przez organy nadzoru budowlanego robót z "przepisami planistycznymi" oraz że roboty te stanowią przebudowę, a nie remont budynku przy ul. [...] w W.. W oparciu o powyższe zarzuty B. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niezasadne oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, skuteczność tego zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, na treść i zakres decyzji kasacyjnej ma wpływ także art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji uznając, że w sprawie tej należy niewątpliwie rozważyć, czy rozstrzygnięcie polegające na odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane było zasadne. Organ odwoławczy nie przesądził wprawdzie jednoznacznie kwestii, czy wykonane przez inwestora w 2017 r. roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku (w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane) czy też remont (art. 3 pkt 8 ww. ustawy), wskazał jednak, że w sprawie ustalono, iż w budynkach warsztatu samochodowego przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...], obręb [...], w 2017 r. na podstawie zgłoszenia z [...] sierpnia 2016 r. wykonano następujące prace: zdemontowano pokrycie dachów, wykonano docieplenie dachów na ruszcie drewnianym ułożonym na istniejącym dachu, wykonano nowe pokrycie z blachy wraz z orynnowaniem, ocieplono ściany zewnętrzne, otynkowano i pomalowano, wymieniono całą stolarkę zewnętrzną i wewnętrzną, wymieniono część belek dachowych ze względu na ich stan techniczny, rozebrano i odtworzono część ściany zewnętrznej od strony wewnątrz dziedzińca, wykonano nową nawierzchnię części wewnętrznej pomiędzy budynkami z odwodnieniem, wykonano nową instalację wentylacyjną wraz z klimatyzacją, wymieniono piec olejowy na pompę ciepła napowietrzną z nową instalacją, wykonano nowe okładziny na ścianach i podłogach, pomalowano, wyposażono pomieszczenie w sprzęt gastronomiczny – w pomieszczeniach o nowej funkcji – kuchnia, pomieszczenia socjalne, magazynki, chłodnie oraz sale dla klienta. Ustalono także, że aktualnie budynki na powyższej nieruchomości są wykorzystywane na cele gastronomiczne – dwie restauracje ze wspólną kuchnią. Mając zatem na uwadze obowiązującą w dacie wykonania robót budowlanych treść art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą, przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1 wymagała pozwolenia na budowę, jeżeli obejmowała przebudowę ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także, gdy związana była z koniecznością uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej, organ odwoławczy stwierdził, że w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji był zobowiązany rozważyć, czy legalizacji robót budowlanych samowolnie wykonanych w budynku prowadzących do zmiany sposobu jego użytkowania nie stały na przeszkodzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pod pojęciem "przepisów prawa" wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwałę NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 696/18 i z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 3516/18). Organ odwoławczy przyjął zatem, że nawet gdyby wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli są realizowane wbrew postanowieniom planu miejscowego, wymagają stosownej interwencji organu nadzoru budowlanego jako pozostające w sprzeczności z przepisami. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, zagadnienie to zostało w całości pominięte przez PINB. Tak więc mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) brak było podstaw do samodzielnego rozstrzygnięcia o zgodności lub ewentualnej niezgodności spornych robót budowlanych z postanowieniami m.p.z.p. na etapie postępowania odwoławczego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał również istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż kontroli MWINB poddane zostało rozstrzygnięcie odstępujące od nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków mających na celu doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. A zatem słusznie przyjął organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że prawidłowym działaniem w tych warunkach było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że sprawca ewentualnej samowoli budowlanej rozpoczyna realizację obiektu budowlanego wbrew istniejącemu w systemie prawnym obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Tak więc w interesie publicznym jest aby niezależnie od stanu zaawansowania inwestycji podjął on jak najszybciej działania mające na celu jej legalizację. Podjęcie takich działań co do zasady gwarantuje, że ich ocena zostanie dokonana w świetle obowiązującego w chwili dokonywania samowoli budowlanej prawa, w tym również przepisów o planowaniu przestrzennym. Jednak w sytuacji niepodjęcia przez sprawcę czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej, jego ewentualne oczekiwania, aby w każdym przypadku zgodność realizacji jego inwestycji była oceniana z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili budowy, nie znajdują racjonalnego usprawiedliwienia. Miał on bowiem świadomość, że planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym, mającym na celu zapewnienie kompleksowego kształtowania zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. W tej kwestii bardzo istotne są rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996/1/2), z których wynika, że zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym nie narusza konstytucyjnego zakazu retroakcji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarówno na gruncie nowej jak i dawnej ustawy - Prawo budowlane, samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji (na gruncie poprzedniej ustawy). Zdarzeniem prawnym jest zatem samowola budowlana w ujęciu prawnym, a nie jedynie działania faktyczne ją inicjujące. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby bowiem do nadmiernego ograniczenia swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu prawa i oznaczałoby de facto kształtowanie przez sprawców samowoli budowlanych zagospodarowania przestrzennego. Tym samym słusznie przyjął organ odwoławczy, że w ramach prowadzonego ponownie postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji powinien ocenić zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi dla działki nr ew. [...] z obr. [...] postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] z [..] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. Urz. Woj. [...]). Za kolejne naruszenie przepisów postępowania organ odwoławczy uznał brak określenia w sposób prawidłowy położenia budynku. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że z materiału dowodowego wynika, iż w toku prowadzonego przez PINB postępowania przedłożone zostały opracowania geodezyjne co do usytuowania budynku przy ul. [...] w W. względem sąsiednich nieruchomości. Inwestor przedłożył inwentaryzację sporządzoną przez uprawnionego geodetę M. C., wskazującą, że sporny obiekt zdaje się być w całości usytuowany na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Natomiast Urząd [...] przedłożył protokół z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów przez uprawnionego geodetę K. C., z którego wynika, że ocieplenie budynku o grubości 15 cm wykonano poza granicami działki nr ew. [...], wchodząc między innymi na działki nr ew. [...] i [...]. Pomimo wskazanych rozbieżności dotyczących pomiarów geodezyjnych dotyczących położenia budynku PINB nie podjął jednak dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia rozbieżności dotyczących położenia budynku, miedzy innymi poprzez powołanie biegłego geodety celem sporządzenia przez niego nowej inwentaryzacji geodezyjnej. Ustalenie powyższej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozwoli ocenić, czy roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych przebudowanego budynku od strony działek nr ew. [...] i [...] zostały wykonane bez naruszenia wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2020 r., sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 714/19). Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też prawidłowe określenie położenia budynku, a tym samym ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane, uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ ten prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, musi jednocześnie uwzględnić specyfikę konkretnego stanu faktycznego odnoszącego się do charakteru oraz miejsca wykonania określonych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji powinien mieć również na uwadze, że postępowanie naprawcze prowadzone jest w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynków warsztatu samochodowego, a nie tylko ich przebudową. Doprowadzenie więc do stanu zgodnego z prawem powinno uwzględniać wymogi, jakie musiałby spełnić inwestor ubiegając się o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych służących zmianie sposobu użytkowania budynków. Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należy też zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że przepis ten tylko wtedy mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby uzasadnienie wyroku nie poddawało się kontroli, tzn. nie wiadomo byłoby dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka jednak nie występuje, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.