VII SA/Wa 471/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania B.C. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] orzekającą o odstąpieniu od nakładania na B. C. jako inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. R. w W. na działce nr ew. [...], obręb [...], do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził, że Prezydent [...] pismem z [...] lutego 2018 r. zwrócił się o kontrolę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków warsztatu samochodowego przy ul. R. w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...], wskazując na fakt, iż B.C. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków warsztatu samochodowego na lokal gastronomiczny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) zawiadomieniem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynkach przy ul. R. w W. w celu ich adaptacji na lokal gastronomiczny, a następnie w wyniku analizy dokumentacji przekazanej przez Prezydenta [...] przy piśmie z [...] lutego 2018 r., a także inwentaryzacji przeprowadzonej w marcu 2017 r. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB wskazał, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 p.b. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że w zakresie wykonanych robót budowlanych w budynkach przy ul. R. w W. nie wykazano nieprawidłowości, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z powyższą decyzją PINB z [...] sierpnia 2020 r. nie zgodził się B. C. oraz Miasto [...], składając odwołania w ustawowym terminie. We wskazane wyżej decyzji z [...] lutego 2021 r. [...] WINB wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ powiatowy z naruszeniem przepisów proceduralnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż w toku prowadzonego przez PINB postępowania przedłożone zostały opracowania geodezyjne co do usytuowania budynku przy ul. R. w W. względem sąsiednich nieruchomości. Inwestor przedłożył inwentaryzację sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. C., z której wynika, że sporny obiekt zdaje się być w całości usytuowany na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Natomiast Urząd [...] przedłożył protokół z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów przez uprawnionego geodetę K. C., po analizie którego PINB ustalił, iż ocieplenie budynku o grubości 15 cm wykonano poza granicami działki nr ew. [...], wchodząc między innymi na działki nr ew. [...] i [...]. W ocenie [...] WINB, PINB mimo wskazanych rozbieżności dotyczących pomiarów geodezyjnych dotyczących położenia budynku nie podjął dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie. W omawianej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy, odnosząc się do problemu, czy w ramach postępowania administracyjnego rozstrzyga się spory o naruszenie granic wskazał na treść art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Zauważył, że jeżeli zakres całości wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego w celu jego adaptacji do potrzeb prowadzenia dwóch restauracji z wspólną kuchnią wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to w ramach postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo, ale i obowiązek badania, czy inwestor posiada wystarczający tytuł prawny do nieruchomości objętych procesem inwestycyjnym. [...] WINB wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie, nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 967/08). Jeżeli zatem w sprawie zostanie wykazane, że w ramach robót budowlanych polegających m. in. na ociepleniu ściany w granicy z nieruchomością sąsiednią nastąpiło przekroczenie tej granicy, to inwestor powinien posiadać zgodę właściciela zajętego w ten sposób gruntu. [...] WINB zaznaczył, że w ramach prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. organ powinien ocenić zgodność wykonanych robót nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także z przepisami planistycznymi. Działka nr ew. [...] jest objęta uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p. i położna jest na terenie oznaczonym [...] (droga lokalna). Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. działka stanowiąca drogę lokalną jest zaliczona do dróg publicznych. Ponadto ma do niej zastosowanie § 72 m.p.z.p. Jakkolwiek w myśl § 15 ust. 2 m.p.z.p. do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem dopuszcza się użytkowanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to jednak, jak stwierdził [...] WINB, należy ocenić, czy roboty budowlane wymagające, co istotne pozwolenia na budowę, a wykonane w przedmiotowym obiekcie, powinny być oceniane z ww. przepisami planistycznymi na dzień rozpatrywania sprawy, a jeżeli tak, to czy pozostają z nimi w zgodzie. [...] WINB wyjaśnił, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a., w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przed wydaniem merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uprawnienie organu do wydawania rozstrzygnięć nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym. Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W tym kontekście [...] WINB podniósł, że PINB zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zaś uczynienie tego za organ I instancji i zajęcie w takiej sytuacji stanowiska przez organ odwoławczy odnośnie do kwestii niebędących przedmiotem rozważenia przez organ I instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sprzeciw od decyzji [...] WINB z [...] lutego 2021 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C.. Zaskarżając ww. decyzję, skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1, jak również w zw. z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu przez PINB wyjaśnienia okoliczności dotyczących rzekomego przekroczenia przy wykonywaniu docieplenia budynku przy ul. R. w W. granic działki nr ew. [...] i "wejścia" na działki nr ew. [...] (będącej własnością [...]) i nr ew. [...] (w użytkowaniu wieczystym PKP) w sytuacji, gdy okoliczności te nie podlegają rozstrzygnięciu na podstawie ww. przepisów prawa budowlanego (które w sprawie zostały zastosowane błędnie), jako że podlegają regulacji art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c.; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a., jak również w zw. z art. 81 ust. 1 p.b. oraz w zw. z art. 151 k.c. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przez PINB wyjaśnienia okoliczności dotyczących rzekomego przekroczenia przy wykonywaniu docieplenia budynku przy ul. R. w W. granic działki nr ew. [...] i "wejścia" na działki nr ew. [...] (będącej własnością [...]) i nr ew. [...] (w użytkowaniu wieczystym PKP) w sytuacji, gdy okoliczności te nie podlegają rozstrzygnięciom przez organy administracji publicznej (w tym nadzoru budowlanego) na podstawie przepisów k.p.a. i w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, a tym samym pozostają również poza kompetencjami ustawowymi organów nadzoru budowlanego, jako że okoliczności te maja charakter cywilnoprawny, podlegający ewentualnej ocenie i rozstrzygnięciu przez sąd powszechny; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie zarzutów i argumentacji odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji, jak również niedopełnienia wymogów w zakresie uzasadnienia skarżonej decyzji; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie prawa skarżącego do aktywnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Skarżący rozwinął stawiane [...] WINB zarzuty w uzasadnieniu sprzeciwu, wnosząc o jego uwzględnienie poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw okazał się niezasadny. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zakres merytorycznej kontroli sądowej, jakiej mogła podlegać w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja [...] WINB wskutek złożenia przez skarżącego sprzeciwu nie pozwala odnieść się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do wszystkich zarzutów podniesionych w tymże środku prawnym. Poza zakresem rozpoznania muszą pozostawać zarzuty niewyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nieodniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów i argumentacji odwołania wniesionego przez skarżącego w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a., jak też naruszenia zasady czynnego udziału skarżącego jako strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ponieważ łączą się one z zagadnieniami wykraczającymi poza zakres kontroli sądowej sprawowanej w niniejszej sprawie. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa materialnego i procesowego, lecz wyłącznie bezpośredniej zgodności z przesłankami wymienionymi w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. II OSK 216/20; wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3899/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3634/19). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. jest przepisem o charakterze legi speciali w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., różnicującym w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Powyższy pogląd zasadza się na stanowisku w całości aprobowanym przez Sąd, że wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnych, trzeba mieć na uwadze, iż według założeń do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w ocenie ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Konsekwentnie wyrazić z tego względu należy pogląd, co trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest zasadniczo kwestionowane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez [...] WINB decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2021 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, nie można, zdaniem Sądu, przypisać [...] WINB błędu odnośnie do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone przez PINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Podnoszona przez skarżącego odmienna argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w treści swojej decyzji organ odwoławczy trafnie wskazał na braki w ustaleniach, które sprawę samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w budynku przy ul. R. w W. czyniły niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko sformułowane przez [...] WINB oparte zostało na stwierdzeniu, że w toku prowadzonego przez PINB postępowania nie została wyjaśniona poprawnie kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też organ w sposób błędny określił położenie budynku mające wpływ na ocenę tego, czy roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych przebudowanego budynku od strony działek nr ew. [...] i [...] zostały wykonane bez naruszenia wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przypomnieć, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy wskutek wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez skarżącego oraz Miasto [...] [...] WINB nie zakwestionował ustalenia, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na przebudowie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. wymagały pozwolenia na budowę. W dacie ich wykonania w myśl treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. przebudowa budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1 wymagała pozwolenia na budowę, jeżeli obejmowała przebudowę ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także, gdy związana była z koniecznością uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej. Powyższe ustalenie, które zostało przez skarżącego zakwestionowane w treści odwołania, którego jednak Sąd w ramach rozpoznawanego sprzeciwu z przyczyn wcześniej wyjaśnionych nie może poddać merytorycznej kontroli z uwagi na zakres rozpoznania ww. środka prawnego, nakazywało organowi odwoławczemu niewątpliwie rozważyć, czy rozstrzygnięcie polegające na odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. było zasadne, co z kolei nakierowywać musiało uwagę [...] na zakres wyjaśnień, w ramach których organ I instancji stwierdził, że brak było podstaw do nakazywania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawa interwencji organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), jakkolwiek została wyeliminowana wskutek ustalenia, że wymiana części belek dachowych i rozebranie oraz odtworzenie części ściany zewnętrznej wymagające wykonania dodatkowych obliczeń i sprawdzeń (m.in. wytrzymałościowych) w świetle przedłożonej oceny technicznej nie niesie za sobą jakiegokolwiek zagrożenia dla użytkowników budynku i osób znajdujących się w jego pobliżu, to w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. organ był zobowiązany rozważyć, czy legalizacji robót budowlanych samowolnie wykonanych w budynku prowadzących do zmiany sposobu jego użytkowania nie stały na przeszkodzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą pod pojęciem "przepisów prawa" wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 696/18; wyrok NSA z 10 września 2019 r. sygn. II OSK 3516/18). Zatem roboty budowlane, gdyby nawet nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli są realizowane wbrew postanowieniom planu miejscowego, wymagają stosownej interwencji organu nadzoru budowlanego jako pozostające w sprzeczności z przepisami. Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższy wniosek oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) odstąpił od samodzielnego rozstrzygnięcia o zgodności lub ewentualnej niezgodności spornych robót budowlanych z postanowieniami m.p.z.p. na etapie postępowania odwoławczego, jeżeli stwierdził, że zagadnienie to zostało w całości pominięte przez PINB. Jako że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jeżeli poddane przez [...] WINB kontroli zostało rozstrzygnięcie odstępujące od nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków mających na celu doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, prawidłowym działaniem w tych warunkach było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Taka decyzja procesowa, abstrahując od powodów jej podjęcia, była zgodna również z wnioskiem samego skarżącego, który wystąpił w złożonym odwołaniu w sytuacji niepodzielenia jego stanowiska odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 p.b.) o uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ramach dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny tejże podstawy wydania przez organ decyzji kasacyjnej Sąd nie jest upoważniony do przesądzenia, czy zasadnie [...] WINB uznał, że kryterium zgodności robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego powinno być odnoszone do treści uchwały Rady [...] Nr [...], która weszła w życie [...] maja 2018 r. ponieważ przesądzenie kwestii odnoszącej się do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego możliwe jest wyłącznie w toku kontroli decyzji kończącej postępowanie, uruchomionej na zasadach ogólnych wskutek wniesienia od niej skargi przez stronę. Odnośnie do zagadnienia związanego z wyjaśnieniem usytuowania budynku w kontekście określenia, czy sporne roboty budowlane nie naruszały granicy działek nr ew. [...] i [...] podzielić należy pogląd [...] WINB, że kwestia ta nie mogła być przez organ I instancji sprowadzona do powołania się w tym zakresie na dyspozycję art. 81a § 1 k.p.a. Zastosowaniu w sprawie powyższej normy, tj. rozstrzygnięciu na korzyść inwestora wątpliwości co do faktycznego położenia budynku sprzeciwiały się sporne interesy pozostałych stron, co stanowi warunek konieczny zastosowania ww. przepisu (art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę [...] WINB, materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, by w sprawie można było mówić o "niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego". Trafnie uznaje się, że reguła rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony dotyczy wyłącznie wątpliwości "pozostających", a zarazem "nierozstrzygalnych" (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na korzyść strony w art. 81a k.p.a., PPiA 2020, Tom 122, s. 315 i n.). Tymczasem, jak zauważył [...] WINB, rozbieżności odnoszące się do wykonanych pomiarów geodezyjnych dotyczących położenia budynku mogły zostać rozstrzygnięte, jeżeli PINB podał w wątpliwość opracowanie przyjęte w ODiGK, poprzez powołanie biegłego geodety celem sporządzenia przez niego nowej inwentaryzacji geodezyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy sprzeciw przyjmuje, że niezależnie od tego, czy organ nadzoru budowlanego stosuje tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 lub 49b p.b., to w każdym z tych postępowań podlegać powinna badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 p.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie równocześnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 2396/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 520/19; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 714/19; wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2844/18; wyrok NSA z 30 października 2019 r. sygn. II OSK 345/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2108/17; wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. II OSK 1041/17; wyrok NSA z 14 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 593/18; wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 607/17). Ten trafny pogląd interpretacyjny, do którego odwołał się [...] WINB, musi tym niemniej uwzględniać specyfikę konkretnego stanu faktycznego odnoszącego się do charakteru oraz miejsca wykonania określonych robót budowlanych. W złożonym sprzeciwie w ramach postawionych dwóch pierwszych zarzutów skarżący zasadnie bowiem wskazał na normę art. 151 k.c., zauważając, że rozróżnieniu powinien podlegać przypadek wykonywania robót budowlanych na określonej nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane od sytuacji przekroczenia granic sąsiedniej działki w trakcie realizowania określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14). Wymaga przypomnienia, że w toku kontrolowanej sprawy Miasto [...] zarzuciło inwestorowi wykonanie docieplenia budynku, które znajduje się na terenie działki gminnej (nr ew. [...]) i działki należącej do Skarbu Państwa (nr ew. [...]). Skarżący w tym kontekście z kolei zauważył, że sporne przekroczenie granic (o 15 cm), jeżeli w ogóle miało miejsce, to nastąpiło przypadkowo (nieświadomie, bez winy umyślnej) w toku wykonywanych robót przy budynku. Nie przesądzając o ostatecznych wnioskach, jakie w tym zakresie mogą zostać wywiedzione w wyniku wyznaczenia punktów granicznych, nie powinno, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że roszczenia właścicieli działek nr ew. [...] i [...] względem skarżącego pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego, gdyż jedynie sąd powszechny, przy braku porozumienia stron, jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu o to, jakie konsekwencje ma tego rodzaju przekroczenie granic sąsiedniego gruntu przez inwestora. W kontekście oceny wymagania kształtowanego treścią art. 50-51 p.b., co istotne, nie powinno budzić wątpliwości, że część budynku przekraczająca granicę działki, na której się on znajduje, pozostaje własnością właściciela nieruchomości wyjściowej. W piśmiennictwie odnośnie do statusu prawnorzeczowego części budynku znajdującej się na cudzym gruncie zdecydowanie przeważa stanowisko, że art. 151 k.c. opiera się na pierwszeństwie zasady jedności budynku nad zasadą superficies solo cedit (por. G. Matusik [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Osajda, Warszawa 2020, komentarz do art. 151, uwaga 10-12; E. Skowrońska-Bocian, M. Warciński [w:] Kodeks cywilny. T. I. Komentarz. Art. 1–44910, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2020, komentarz do art. 151, Nb. 5; A. Machnikowska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Załucki, Warszawa 2019, komentarz do art. 151, Nb. 1; B. Sitek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, Warszawa 2019, komentarz do art. 151, uwaga 1; M. Habdas [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2018, komentarz do art. 151, uwaga 20; J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, red. J. Gudowski, Warszawa 2016, komentarz do art. 151, uwaga 2). Taki pogląd jest również formułowany w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie SN z 26 listopada 2019 r. sygn. IV CSK 418/18; postanowienie SN z 9 lutego 2007 r. sygn. III CZP 159/06; uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r. sygn. III CZP 27/07, OSNC 2008/6/62), przez co w ramach ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organy nadzoru budowlanego, jak poprawnie uznał [...] WINB, powinny poddać kontroli uprawnienia przysługujące skarżącemu, niemniej za takim wnioskiem powinno było podążać wyjaśnienie, że działanie to powinno ograniczyć się wyłącznie do oceny tytułu prawnego przysługującego skarżącemu do budynku poddanego, jak uznał organ, przebudowie, znajdującego się na działce nr ew. [...]. Tak formułowane wnioski nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oddalić sprzeciw, albowiem pomimo częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, gdyż Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.