II SA/Ol 825/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr ."[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Zastępcę Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust.1a, ust.1b, art. 20 ust.3, art. 32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówiono przyznania A. L. (dalej również jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią, A. Z. Przedmiotowa decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem uprzednio wydana decyzja organu I instancji z dnia "[...]" odmawiająca przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej została uchylona rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że strona jest wnuczką osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że strona nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną babcią i jednocześnie nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznane w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazano, że osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu jest syn osoby wymagającej opieki. Podano, że nie figuruje on w bazie wydanych orzeczeń Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O., mimo że na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej z dnia 6 grudnia 1996r. został zaliczony na stałe do trzeciej grupy inwalidzkiej. Organ I instancji uznał zatem, że nie została spełniona przesłanka art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ponadto organ zaznaczył, że na podstawie załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić od kiedy dana niepełnosprawność istnieje. W związku z powyższym, nie została również spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Strona - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną podczas, gdy funkcjonalna wykładania powołanych przepisów winna skutkować przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że sam brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz okoliczność, że strona nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w linii prostej w pierwszym stopniu, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W związku z powyższymi zarzutami, strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Podkreślono, że strona jest jedynym członkiem rodziny, który jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią. Strona odwołująca się podniosła, że syn osoby wymagającej opieki, z uwagi na swój stan zdrowia i wiek, nie jest w stanie zajmować się niepełnosprawną matką. Ponadto gwarancji prawidłowej opieki nad niepełnosprawną matką nie daje jego postawa, gdyż toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o znęcanie się psychiczne nad żoną, o czym organ I instancji miał wiedzę na podstawie materiałów Zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ocenie strony odwołującej się literalna interpretacja art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jest niewystarczająca, albowiem celem wprowadzenia tych przepisów przez ustawodawcę było realne wsparcie opiekunów osób niepełnosprawnych z kręgu rodziny. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec babci. Jednakże w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny obciąża syna osoby wymagającej opieki, a dopiero potem wnuczkę, która nie jest z nią spokrewniona w pierwszym stopniu. W związku z tym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że B. Z. – syn osoby wymagającej opieki - został zaliczony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 grudnia 1996r. do trzeciej grupy inwalidztwa na stałe, co - zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odpowiada lekkiemu stopniowi niepełnosprawności. Podano, że mimo wezwania, strona nie przedłożyła organowi orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności ojca informując, że nie zostały jej udostępnione te dane. Natomiast z informacji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. wynika, że B. Z. nie figuruje w bazie wydanych orzeczeń o niepełnosprawności. Podkreślono, że przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej z osobą wymagającą opieki w dalszym stopniu, jest legitymowanie się przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie niemożność sprawowania opieki ze względu na wiek lub stan zdrowia. Organ odwoławczy uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a zatem niemożliwe było uwzględnienie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do tut. Sądu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną podczas, gdy funkcjonalna wykładania tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; 2) art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez przyjęcie, że sama okoliczność, że skarżąca nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w linii prostej w pierwszym stopniu, skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu złożonego uprzednio odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślono, że przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. należy rozpatrywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Wskazano również, że B. Z. nie jest osobą, która obiektywnie jest w stanie zajmować się niepełnosprawną matką, bowiem orzeczeniem z dnia 6 grudnia 1996r. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa na stałe i z uwagi na stan zdrowia i wiek nie ma możliwości zajmowania się swoją niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją babcią, która ma orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym na stałe. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż żyje syn osoby wymagającej opieki i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015r., I OSK 1286/14, z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 829/16, z dnia 12 maja 2017r., I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie syn osoby niepełnosprawnej żyje i na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej z dnia 6 grudnia 1996r. został zaliczony na stałe do trzeciej grupy inwalidzkiej. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że z uwagi na rodzaj opieki jakiej wymaga jej babcia, syn nie jest w stanie sprawować tej opieki ze względu na własny stan zdrowia. Należy przy tym zauważyć, że jest on w wieku emerytalnym, a w związku z tym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie jest mu niezbędne do stwierdzenia, czy jest osobą zdolna do pracy. Ponadto z odwołania skarżącej wynika, że w stosunku do jej ojca toczy się postępowanie karne w związku ze znęcaniem się nad żoną, co – w przypadku potwierdzenia tego faktu - nasuwa wątpliwości co do możliwości sprawowania przez niego opieki nad matką. Natomiast organ nie kwestionuje, że rzeczywistą opiekę nad chorą babcią sprawuje skarżąca. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu, organ winien dokładnie wyjaśnić okoliczności podnoszone przez skarżąca. O ile bowiem potwierdziłby się wskazywane przez nią okoliczności, to mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należałoby przyjąć – jak słusznie podnosi skarżąca - że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanej w dalszej kolejności - względem babci, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109).Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. W tej sytuacji organ winien dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Przy czym w ocenie Sądu ustalenia te może dokonać organ odwoławczy, także przy wykorzystaniu procedury określonej w art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).