II SA/Wa 1014/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W. M. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła [...] marca 2019r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") wniosek o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. 2. Prezes ZUS decyzją z [...] marca 2019r., na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019r., poz. 303, zwana dalej: "u.r.ś.u.") odmówił Skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu Prezes ZUS wyjaśnił, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane m.in. matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u.) i która: - zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat; - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, - osiągnęła wiek 60 lat; - nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; - nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Wszystkie ww. przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w razie pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Wychowanie w rozumieniu u.r.ś.u. oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania to proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Skarżąca urodziła czworo dzieci, ale od [...] marca 1967r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Nie można więc uznać, że wychowywała czworo dzieci. Wraz ze śmiercią jednego z nich nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS związku z tym, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie znalazł podstaw do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie u.r.ś.u. 3. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zgodziła się z ww. decyzją i podkreśliła, że przez 6 lat wychowywała dziecko (M.), a wychowania zaprzestała z przyczyn niezależnych od siebie. Dziecko zginęło tragicznie od niewybuchu. Skarżąca podkreśliła, że po śmierci dziecka była pogrążona w żałobie i opiekowała się pozostałymi dziećmi. Nie mogła więc w tym okresie podjąć dodatkowej pracy. Śmierć M. była ogromną tragedią dla całej rodziny. Skarżąca poprosiła o zrozumienie tej sytuacji i rozpatrzenie jej prośby. 4. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że decyzję wydano bez naruszenia obowiązujących przepisów, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. Zdaniem organu skoro syn Skarżącej zmarł w wieku 6 lat, nie wystąpił proces wychowania 4 dzieci. W tym zakresie organ odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy oraz stwierdził, że z uwagi na śmieć dziecka w wieku 6 lat, nie można poczynić ustaleń o istnieniu systematycznego i ciągłego procesu wychowania dziecka. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji przyjął, że Skarżąca, która uchodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 6 lat nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., gdyż Skarżąca od [...] marca 1967r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził też, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. 3. Sąd nie podziela tego zapatrywania Prezesa ZUS, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega – na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi. Sąd podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1064/19, 11 października 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1032/19, 15 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19, dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu u.r.ś.u. - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też, np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko w rozumieniu u.r.ś.u. Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. Zdaniem Sądu w świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z 15 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a Sąd pogląd ten w pełni aprobuje, uznając za własny. Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek u.r.ś.u. powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 u.r.ś.u. w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Zdaniem Sądu tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Ww. wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu w rozumieniu u.r.ś.u. można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie. Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez ponad 6 lat. Przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem. Zdaniem Sądu nie można więc uznać, tak, jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w u.r.ś.u. należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnianiu do projektu u.r.ś.u., na który powołuje się Prezes ZUS dopiero w odpowiedzi na skargę, podniesiono na s. 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym na s. 1 przyjęto też, że podstawowym cel tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych". Wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań z uzasadnienia projektu u.r.ś.u. oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 u.r.ś.u., także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS powinien więc ocenić czy czwarte macierzyństwo Skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez ponad 6 lat, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego Skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia. Skoro Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych okoliczności - zdaniem Sądu - istotnych przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Prezes ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. 4. Prezes ZUS, orzekając ponownie w sprawie, zastosuje się do ocen prawnych i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. 5. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.