II SA/Gd 562/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. i D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy prowadził postępowanie w sprawie wniosku Z. S. i D. S.-K. (obecnie: D. S.) z 15 stycznia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego z gabinetem lekarskim, na działkach nr [..] i [..] w K., gmina K. Wnioskiem z 8 czerwca 2011 r. inwestorzy zwrócili się o zawieszenie postępowania w sprawie wskazując m.in. na toczącą się procedurę uchwalania gminnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowanie w sprawie wykreślenia wsi K. z rejestru zabytków. Ponownie rozpoznając wniosek Wójt wskazał pozostałym stronom postępowania, że w terminie 7 dni mogą wnieść sprzeciw wobec zawieszenia postępowania, a z uwagi na brak wniesienia takich sprzeciwów, postanowieniem z 14 marca 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Rozpatrując kolejny wniosek inwestorów o zawieszenie postępowania, który motywowany był brakiem sprzeciwu pozostałych stron i brakiem decyzji Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie planu miejscowego, Wójt postanowieniem z 12 maja 2016 r. zawiesił postępowanie. W dniu 20 lutego 2019 r. inwestorzy po raz kolejny zwrócili się do organu prowadzącego postępowanie o zawieszenie postępowania w oparciu o dotychczas podnoszone okoliczności. Wobec tego w dniu 22 marca 2019 r. organ zawiadomił pozostałe strony postępowania o wniosku oraz wskazał, że oświadczenie woli wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania musi być wyrażone w sposób niebudzący wątpliwości i utrwalone w formie pisemnej, oraz że strona jest uprawniona do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Postanowieniem z 9 maja 2019 r., nr [..], Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że nie została spełniona przesłanka braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, gdyż żaden z występujących w sprawie podmiotów nie odpowiedział na zawiadomienie organu. Ponadto organ odniósł się do argumentacji zawartej we wnioskach o zawieszenie postępowania uznając, że wskazane okoliczności nie stanowią przesłanek do zawieszenia postępowania. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia zażalenia. Postanowieniem z 1 lipca 2019 r., sygn. akr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez Z. S. i D. S. zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Ustawodawca wprost więc wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i następnie skargi do sądu. Te same motywy przemawiają za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wobec tego wniesione w niniejszej sprawie zażalenie było niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. S. i D. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium, zarzucając naruszenie art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., a także uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy. Zdaniem skarżących treść art. 101 § 3 k.p.a. stanowiąca, że zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie zawieszenia" jest bardzo ogólna i nie może być interpretowana zawężająco. Dodanie nowelizacją z roku 2010 zapisu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", jako rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu, nie może mieć wpływu na wcześniejszą treść omawianej regulacji. Ponadto zarówno przed nowelizacją, jak i po niej, orzecznictwo wskazywało, że każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona musi być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Tak też było w postanowieniu z dnia 3 października 2012 r. gdy Kolegium dopuściło zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania i uchyliło postanowienie Wójta z 9 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz powołując aktualne orzecznictwo NSA w sprawie wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z 9 maja 2019 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wyjaśnić należy skarżącym, że pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże na gruncie cytowanego wyżej brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ww. ustawą nowelizującą k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli na takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowiska tego nie zmienia jednocześnie fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd nie neguje, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu Wójta Gminy o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.