I SA/Wa 1260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 44/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 44/15, uwzględniającym skargę L. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...] działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 15 lipca 2015 r. Wobec niewykonania powyższego wyroku Sądu oraz na skutek skargi L. K., Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 245/16 nałożył na organ grzywnę w wysokości 1000 zł w związku z niewykonaniem powyższego orzeczenia Sądu i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1, 2 i 3, a sprawa została ponownie przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Orzeczeniem z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1564/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5.000 zł. Sąd stwierdził ponadto, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca L. K. wezwała organ do wykonania wskazanego wyroku sądu z 28 kwietnia 2015 r. W skardze na niewykonanie powyższego orzeczenia, orzekającego o bezczynności organu, skarżąca L. K. wniosła o: - wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 20.000 zł, zgodnie z art. 154 § 1 ppsa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny, na podstawie art. 154 § 7 ppsa; - stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca uzasadniła, że Prezydent W. nie zakończył postpowania w sprawie, pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd, wymierzenia grzywny w związku z niewykonaniem wyroku oraz wezwań do jego wykonania. Organ nie dotrzymał też terminu wyznaczonego przez siebie samego w piśmie z [...] lutego 2016 r., który upłynął 30 czerwca 2016 r. Organ administracji dysponuje już koniecznym materiałem dowodowym i powinien sprawę załatwić niezwłocznie. Tymczasem od wyroku Sądu minęły już ponad 3 lata. Bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem organu było wykonanie prawomocnego orzeczenia Sądu. Nałożona wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. grzywna nie odniosła żadnego skutku i nie skłoniła organu do podjęcia jakichkolwiek działań. Prezydent w niniejszej sprawie naruszył art. 6 kpa., art. 7 kpa., art. 8 kpa. i art. 12 kpa. Skarżąca podniosła, że składając skargi korzysta z przysługujących jej prawem środków, mających na celu obronę jej prawa, przez sprzeciwianie się bezczynności Prezydenta W. w toczącym się postępowaniu. Podkreśliła też brak jakiejkolwiek aktywności organu od ponad 2 lat. W jej ocenie Sąd, uwzględniając skargę, ma również pełne podstawy, aby przyznać jej od organu połowę zasądzonej kwoty, w ramach rekompensaty, względnie zadośćuczynienia, za pogwałcenie prawa, interesów obywatela oraz za całkowitą utratę zaufania do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na czynności jakie podjął w sprawie. Ponadto wskazał, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji, czy w sprawie nie występują okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji oraz z uwagi na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwości zakończenia postępowania we wcześniejszym terminie. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze i wskazała, że argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę nie może się ostać, a powołane argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Problemy organizacyjne organu nie mogą wpływać na przedłużenie terminów wyznaczonych przez ustawę. Prezydent nie może skutecznie usprawiedliwiać bezczynności spowodowanej brakiem działań własnej komórki organizacyjnej, jak też oczekiwaniem na dokumenty, które z pewnością ma już w swoim posiadaniu. Przy czym powołana konieczność analizy dokumentacji dotyczy materiału dowodowego pochodzącego sprzed ponad 3 lat. Ponadto skarżąca wskazała, że wobec naruszenia jej praw zasadne jest przyznanie jej odpowiedniej sumy pieniężnej. Skarżąca jest osobą w zaawansowanym wieku, a kwestia szybkiego zakończenia postępowania jest dla niej szczególnie istotna. Odbywane leczenie i rehabilitacja przewyższają wysokość jej emerytury, w związku z czym rozpoznanie sprawy przez urząd jest jedyną szansą na poprawę jej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 44/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...] działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 15 lipca 2015 r. Zatem termin załatwienia sprawy upływał 15 września 2015 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1564/17, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5.000 zł, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po czym skarżąca po raz kolejny w 2018 r. wezwała Prezydenta do wykonania tego wyroku Sądu. Wezwanie to pozostało jednak bezskuteczne, a organ do dnia dzisiejszego nie wykonał wyroku i nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowanie. Wobec powyższych okoliczności, Sąd uznał, że obie ustawowe przesłanki, o których była mowa powyżej, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a ww. skarga na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku sądu jest zasadna. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów i to niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W tej sytuacji Sąd uznał, biorąc przede wszystkim pod uwagę okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku Sądu, że grzywna w wysokości 8.000 zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu. Przy czym w wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego nałożenia w kwocie 5.000 zł. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wymierzona grzywna ma przede wszystkim na celu zdyscyplinowanie organu, aby ten rozstrzygnął wniosek. Bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 44/15, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym, w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w dokonanej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Biorąc zatem pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego terminu, zapadły uprzednio w sprawie wyrok wymierzający grzywnę, jak też charakter sprawy odszkodowawczej, dotyczącej gruntu [...], a w rezultacie nierespektowanie kilku orzeczeń sądu, bezczynność należało uznać za mającą charakter kwalifikowany. Odnosząc się z kolei do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, wskazać należy, iż w ocenie Sądu jej przyznanie uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony wyrok nadal nie zostanie wykonany. Przy czym omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania takiej sumy. Powinno to jednak nastąpić z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Nałożona grzywna ma pełnić przede wszystkim funkcję dyscyplinującą i represyjną. Możliwość jej przyznania poza wskazanymi funkcjami ma też uzupełniająco znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swoistego rodzaju zryczałtowaną należność za opieszałość organu w wykonaniu wyroku sądowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że ma ona zrekompensować stratę, jaka została poniesiona na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1161/16, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu sytuacja uzasadniająca przyznanie sumy pieniężnej nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie można zapomnieć, że łączna suma grzywien nałożonych na organ w tej sprawie, to kwota 13000 zł. Wskazany przez skarżącą podeszły wiek, jak też brak środków na konieczną rehabilitację, nie mogą stanowić przesłanki powodującej uwzględnienie wniosku strony o przyznanie sumy pieniężnej. Strona w swojej skardze nie określiła w żaden sposób straty, która byłaby bezpośrednim i adekwatnym następstwem bezprawnych działań Prezydenta W., a wskazane przez nią okoliczności nie mają takiego związku z niewykonaniem wyroku Sądu. Przy czym podeszły wiek, konieczność ponoszenia kosztów leczenia i rehabilitacji nie są sytuacją wyjątkową w sprawach opartych o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 1945 r. Znaczna część osób, które ubiegają się, czy to o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, czy też odszkodowanie, za odebrane nieruchomości [...] są osobami w zaawansowanym wieku, a przez to często też schorowanymi. Konstatując powyższe brak wykonania wyroku, tj. wydania jakiejkolwiek decyzji, musi być bezpośrednią przyczyną wywołującą określoną stratę u wnioskodawcy. Nie można natomiast tej straty utożsamiać i odnosić tylko do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że w ocenie Sądu nałożona grzywna w zasądzonej wysokości spełni opisane uprzednio ustawowe cele i skłoni organ do wydania orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 154 § 7 tej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).