II SA/Gl 1134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. K. i H. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1-4, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej u.g.n.), art. 104, 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. K. i H. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., obręb Z., k.m. [...], stanowiącej w chwili wywłaszczenia działkę nr [...], orzekł: 1) zwrócić na rzecz wnioskodawców: D. K. i H. K. nieruchomość stanowiącą własność Gminy Z., oznaczoną jako działki nr: 2 o pow. 0.2471 ha i 3 pow. 0.1304 ha, obręb Z., k.m. [...], oraz nieruchomość oznaczoną jako działka nr: 4 o pow. 0.5156 ha, obręb Z., k.m. [...], w następujących udziałach: na rzecz D. K. w 1/2 części; na rzecz H. K. w 1/2 części; 2) zobowiązać wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w kwocie 128.860,63 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wierzytelność Gminy Z. z tytułu zwrotu odszkodowania podlega zabezpieczeniu hipotecznemu. 3) zatwierdzić projekty podziału nieruchomości (w sposób wskazany w decyzji). Projekty podziału stanowią integralną część decyzji. 4) umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej roszczenia o zwrot dziatki nr 5 o pow. 0.0290 ha. 5) wskazać, że nieruchomości podlegają zwrotowi w stanie, w jakim znajdują się w dniu zwrotu. 6) zwrot nieruchomości następuje w dniu, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. 7) decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją organu w Z. nr [...] z dnia [...] r., orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 3.1523 ha, stanowiącej działki historyczne nr: 6 i 1, jako współwłasność M. C., G. C. i J. K., za odszkodowaniem ustalonym w kwocie 4.087.439 zł. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, zgodnie z planem realizacyjnym jednostki mieszkaniowej "A" w Z., zatwierdzonym dnia [...] r. Obecnie uprawnionymi do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są ich spadkobiercy - D. K. i H. K.. Działki stanowią mienie komunalne Gminy Z.. Na skutek oględzin ustalono, że działki jw. w punkcie 1, nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Na tej podstawie wyliczono wartość odszkodowania do zwrotu, w stosunku do powierzchni nieruchomości, która podlega zwrotowi. Odwołanie od decyzji Starosty złożyli D. K. i H. K., zaskarżając ją w części dotyczącej orzeczenia o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, tj. wyłącznie co do pkt. 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, orzekającej o obowiązku zwrotu przez wnioskodawców na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania za wyżej oznaczone wywłaszczone i objęte zwrotem nieruchomości, w kwocie 128.860,63 zł. Zarzucono rażące naruszenie art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 oraz art. 81a ust. 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., przez bezpodstawne orzeczenie w pkt. 2 sentencji zaskarżonej decyzji o nałożeniu na wnioskodawców obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, mimo całkowitego pominięcia i braku wyjaśnienia oraz udowodnienia w toku postępowania oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności kiedy, komu, w jakiej wysokości oraz w jaki sposób (gotówką za pisemnym pokwitowaniem odbioru, przekazem pocztowym, itp.) zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w decyzji o wywłaszczeniu, mimo że jak wynika z ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych w żadnym wypadku nie można przyjąć, że nowelizacja z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 140 ust. 1 u.g.n. miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji o wywłaszczeniu od faktu jego rzeczywistego wypłacenia na rzecz wywłaszczonych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył również Prezydent Miasta Z. Wydanej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że nieruchomości podlegające zwrotowi są zbędne na cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez m. in. dowolne, niedające się pogodzić z zasadami swobodnej oceny dowodów uznanie, że nieruchomości były od chwili wywłaszczenia zbędne na cel wywłaszczenia, obecne ułożenie chodników nastąpiło po wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości, a zagospodarowanie nieruchomości ma charakter okazjonalny; Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., 1) uchylił w całości punkt 1, 2, 3, 5, 6 i 7 zaskarżonej decyzji - w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w Z., oznaczonych jako działki nr 2 i nr 3 oraz jako działka nr 4, 2) odmówił zwrotu nieruchomości położonych w Z., oznaczonych jako działki nr 2 i nr 3 oraz nr 4, 3) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (punkt 4). W uzasadnieniu podano m. in., że kwestionowane rozstrzygnięcie administracyjne w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych działkami j.w. jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa nieruchomości wydana została w [...] r., w całkowicie odmiennych od obecnie panujących, warunkach ustrojowych. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. W sytuacji, gdy w przeszłości doszło do wywłaszczenia nieruchomości, możliwe były modyfikacje pierwotnych planów (co w tym przypadku miało miejsce), zmiany koncepcji zagospodarowania terenu. Możliwym było również przeznaczenie nieruchomości na inny użytek mieszczący się w ramach infrastruktury osiedlowej. Sporny teren został przeznaczony w planie realizacyjnym pod budowę szkoły podstawowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, projektowany teren budynku mieszkalnego oraz zieleń urządzoną. W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej mamy do czynienia z modyfikacją celu wywłaszczenia. Nie sposób się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę do uznania zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zwłaszcza, że do 2011 r. nieruchomości znajdowały się w strefie przeznaczenia, jako tereny zielone. Dokumenty dotyczące realizacji ww. osiedla wskazują, że nieruchomość nr 1 miała zostać zagospodarowana w związku z tą inwestycją, w szczególności miały na niej zostać zlokalizowane tereny zielone, wpisujące się infrastrukturalnie w zespół realizowanego osiedla mieszkaniowego. Okresowo teren ten był wykorzystywany jako składowisko materiałów budowlanych na potrzeby wznoszonych obok obiektów, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 3 oraz nieruchomość oznaczona jako działka 4 porośnięte są urządzoną zielenią (trawnik) oraz kępą kilkunastu drzew. W południowej ich części przebiega chodnik z betonowej płyty. Działka nr 2 również porośnięta jest roślinnością urządzoną - trawnik oraz drzewa, znajduje się na niej fragment chodnika osiedlowego z kostki betonowej. Na nieruchomościach usytuowane są też sieci różnego rodzaju. Nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, w przypadku definitywnej realizacji celu wywłaszczenia, może zostać wykorzystana w inny sposób niż zostało to początkowo założone. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik D. K. i H. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) Naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość (jej część stanowiąca obecnie działkę nr 2) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż urządzono na niej w sposób zaplanowany i zorganizowany tereny zieleni osiedlowej w postaci trawnika i nasadzeń drzew, podczas gdy w zachowanym Planie realizacyjnym budowy osiedla (jednostki mieszkaniowej "A.") teren ten został wyraźnie przeznaczony pod zieleń urządzoną, do tego określonej kategorii i o określonym przeznaczeniu, tj. pod zieleń urządzoną wysoką w postaci nasadzeń wysoko rosnących drzew i z przeznaczeniem jako zieleń izolacyjna, mająca na celu oddzielenie obiektu zaplanowanej poniżej szkoły i bloków od hałasu i zanieczyszczeń od przebiegającej powyżej głównej arterii komunikacyjnej osiedla, a takiej zieleni o takim stopniu urządzenia i powiązania z potrzebami budowanego osiedla oraz o takim przeznaczeniu w zachowanym Planie nigdy nie urządzono, gdyż w miejscu tak zaplanowanej zieleni urządzonej wysokiej jako strefy izolacyjnej powstał dziko rosnący i dopiero obecnie (po złożeniu wniosku zwrotowego) nisko koszony trawnik oraz wysiały się i wyrosły na nim dzikie krzewy i pojedyncze drzewa samosiejki, bez służebnej roli takiej niezorganizowanej zieleni dla mieszkańców osiedla, niemające w efekcie nic wspólnego z terenami zieleni urządzonej oraz zielenią urządzoną wysoką o funkcji izolacyjnej dla bloków i szkoły, przewidzianą wyraźnie dla tego terenu w zachowanym Planie, a co więcej, w związku z niewybudowaniem zaplanowanego rozległego obiektu szkoły, teren działki nr 7 (numer ewidencyjny przed podziałem) został przekształcony przez Gminę Z. na teren użytkowy z przeznaczeniem na obiekty komercji i usługi; 2) Sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość (jej część stanowiąca część obecnie działkę nr 2) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż urządzono na niej w sposób zaplanowany i zorganizowany tereny zieleni osiedlowej w postaci trawnika i nasadzeń drzew, podczas gdy w zachowanym Planie realizacyjnym budowy osiedla (jednostki mieszkaniowej "A.") teren ten został wyraźnie przeznaczony pod zieleń urządzoną, do tego określonej kategorii i o określonym przeznaczeniu, tj. pod zieleń urządzoną wysoką w postaci nasadzeń wysoko rosnących drzew i z przeznaczeniem jako zieleń izolacyjna, mająca na celu oddzielenie obiektu zaplanowanej poniżej szkoły i bloków od hałasu i zanieczyszczeń od przebiegającej powyżej głównej arterii komunikacyjnej osiedla, a takiej zieleni o takim stopniu urządzenia i powiązania z potrzebami budowanego osiedla oraz o takim przeznaczeniu nigdy nie urządzono, a w miejsce tak zaplanowanej zieleni urządzonej wysokiej z wyraźnie określonym w Planie przeznaczeniem jako strefy izolacyjnej powstał dziko rosnący i dopiero obecnie (po złożeniu wniosku zwrotowego) nisko koszony trawnik oraz wysiały się i wyrosły dzikie krzewy samosiejki, bez służebnej roli takiej niezorganizowanej zieleni dla mieszkańców osiedla, nie mające nic wspólnego z terenami zieleni urządzonej oraz zielenią urządzoną wysoką, przewidzianą wyraźnie dla tego terenu w zachowanym Planie realizacyjnym budowy osiedla. 3) Naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość oraz jej część stanowiąca obecnie działkę nr 3, została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż urządzono na niej w sposób zaplanowany i zorganizowany tereny zieleni osiedlowej w postaci trawnika i nasadzeń drzew, podczas gdy w zachowanym Planie realizacyjnym budowy osiedla (jednostki mieszkaniowej "A.") teren ten został wyraźnie przeznaczony pod budowę rozległego kompleksu szkolnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci bieżni, kilku boisk do gry, ciągów pieszych i zieleni urządzonej w obrębie szkoły o funkcji izolacyjnej od strony dwóch głównych arterii komunikacyjnych osiedla, a tak precyzyjnie zaplanowanego kompleksu szkolnego wraz z zaprojektowaną i wyraźnie widoczną na palnie realizacyjnym rozległą infrastrukturą towarzyszącą i zielenią izolacyjną nigdy nie zbudowano; w miejscu zaprojektowanej szkoły powstał dziko rosnący przez lata trawnik i wysiały się pojedyncze drzewa w kępach, niewykazujące zorganizowanego i zaplanowanego związku funkcjonalnego z budową osiedla w postaci terenów zieleni urządzonej niskiej, średniej, czy wysokiej i w rzeczywistości stanowiące teren zieleni nieurządzonej, który urządził się sam przez upływ czasu i działanie przyrody, bez widocznej ingerencji planisty, widocznych celowych i uporządkowanych nasadzeń obecnie rosnących drzew, czy zorganizowanych działań człowieka. 4) Sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość (jej część stanowiąca część obecnie działkę nr 3) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż urządzono na niej w sposób zaplanowany i zorganizowany tereny zieleni osiedlowej w postaci trawnika i nasadzeń drzew, podczas gdy w zachowanym Planie realizacyjnym budowy osiedla (jednostki mieszkaniowej "A.") teren ten został wyraźnie przeznaczony pod budowę rozległego kompleksu szkolnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci bieżni, kilku boisk do gry, ciągów pieszych i zieleni urządzonej o funkcji izolacyjnej od strony dwóch głównych arterii komunikacyjnych osiedla, a jak sam ustalił to organ II instancji i co wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji - tak precyzyjnie zaplanowanego kompleksu szkolnego wraz z zaprojektowaną i wyraźnie widoczną na palnie realizacyjnym rozległą infrastrukturą towarzyszącą nigdy nie zbudowano, a w miejscu tak zaprojektowanej szkoły powstał dziko rosnący przez lata trawnik i wysiały się pojedyncze drzewa w kępach, nie wykazujące zorganizowanego i zaplanowanego związku funkcjonalnego z budową osiedla w postaci terenów zieleni urządzonej niskiej, średniej czy wysokiej i w rzeczywistości stanowiące teren zieleni nieurządzonej, który urządził się sam przez upływ czasu i działanie przyrody - bez widocznej ingerencji planisty, widocznych celowych i uporządkowanych nasadzeń obecnie rosnących drzew czy zorganizowanych działań człowieka, a więc w istocie rzeczy teren takiej niezorganizowanej zieleni bez służebnej roli dla mieszkańców osiedla, niemający nic wspólnego z terenami zieleni urządzonej. 5) Naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość (stanowiąca część obecnej działki nr 4) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż posadowiono pod powierzchnią tej działki liczne sieci infrastruktury technicznej związane z funkcjonowaniem osiedla, podczas gdy z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ułożenie pod powierzchnią wywłaszczonej nieruchomości sieci infrastruktury technicznej nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji co do punktu 1 i 2 rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], z jednoczesnym zobowiązaniem organu II instancji do rozpatrzenia odwołania skarżących co do obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Jak zauważa zasadnie NSA w wyroku z 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2912/16, określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia [...] stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia [...] września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem [...] stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...] września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej oceniać okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Państwa przed ww. datami, dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wywłaszczenie w niniejszej sprawie nastąpiło w [...] r., zatem w całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych. NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia winna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia winny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli. Na tej podstawie ustalono zasadnie, że nieruchomości objęte tym rozstrzygnięciem zostały przeznaczona ogólnie pod budowę i rozwój miasta Z. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy miasta, czy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 928/15). W niniejszej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowe nieruchomości były funkcjonalnie powiązane z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywały się w ład przestrzenny realizowanej stopniowo inwestycji. Teren zielony niewątpliwie wpisuje się infrastrukturalnie w zespół realizowanej inwestycji. Wnioski organów mają pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia znalazły zatem podstawę faktyczną. Nawet jeśliby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to jednak nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu. Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14). Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców." Podzielić zatem należy stanowisko organu, że dokumenty wskazują, iż nieruchomość nr 1 była częścią terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, zgodnie z planem realizacyjnym jednostki mieszkaniowej "A", o czym świadczy treść decyzji z [...] r. Nieruchomość miała zostać zagospodarowana w związku z inwestycją, jaką była budowa osiedla i rozbudowa miasta. W szczególności miały na niej zostać zlokalizowane tereny zielone, wpisujące się infrastrukturalnie w zespół realizowanego osiedla mieszkaniowego. Na każdym osiedlu mieszkaniowym muszą istnieć tereny niezabudowane i zielone, choćby w celu zapewnienia odpowiedniej wentylacji. Jest to istotne w szczególności w sytuacji występujących zanieczyszczeń, powodowanych przez przemysł, użytkowanie pojazdów mechanicznych i ogrzewanie budynków na opał, który degraduje powietrze. Przy tym zastąpienie jednego rodzaju zieleni innym rodzajem zieleni, nie może być powodem uwzględnienia skargi. Jest to jedynie dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie całkowita jego zmiana. Okresowo sporny teren, jak ustalił organ na podstawie zebranych dowodów, był wykorzystywany jako składowisko materiałów budowlanych na potrzeby wznoszonych w sąsiedztwie obiektów. Wykorzystywano go więc w ramach prac przy powstającym osiedlu mieszkaniowym i budowie infrastruktury. Następnie, wraz z rozwojem miasta zaczął spełniać funkcje służebne wobec mieszkańców, poprzez usytuowanie na tym terenie zieleni z traktami pieszymi, po wybudowaniu w sąsiedztwie obiektów handlowych i usługowych. Nadto, co prawda nie powstała w planowanym miejscu szkoła, ale powstał budynek mieszkalny, który jest częścią osiedla. Faktem jest, że Wojewoda ustalił, iż na nieruchomościach usytuowane są sieci różnego rodzaju. Stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa istnienie elementów infrastruktury, w tym sieci przesyłowych, kanalizacji itp., nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości (chyba, że budowa sieci była celem wywłaszczenia), a jedynie może ograniczać byłego właściciela w możliwości pełnego zagospodarowania działki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2015 r., sygn. II SA/Gl 159/15). Nie może ten fakt przemawiać jednak za koniecznością uwzględnienia skargi, skoro kwestia sieci była jedynie jedną z wielu ponoszonych przez Wojewodę. Istnieją także inne argumenty, wyżej wskazanej, które przesądzają, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Organ na podstawie przeprowadzonych czynności co do zasady wykazał swoje stanowisko, a jego ustalenia mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenia art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 i 2 2 k.p.a., art. 136 ust. 1, 3, art. 137 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.