II GSK 2375/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1163/16 w sprawie ze skarg B. i A. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1163/16 oddalił skargi B i A na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółka C (zwana dalej: [...[) złożyła [...] kwietnia 2015 r. wniosek o zatwierdzenie projektu zmiany "Oferty ramowej [...]" (zwanej dalej: Ofertą SOR). Oferta ta została zatwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z [...] września 2010 r., a następnie zmieniona decyzjami Prezesa UKE: z [...] kwietnia 2011 r., z [...] października 2011 r., z [...] marca 2014 r., z [...] maja 2014 r., z [...] maja 2014 r., z [...] czerwca 2014 r., z [...] czerwca 2014 r., z [...] lutego 2015 r., z [...] maja 2015 r., z [...] maja 2015 r., z [...] czerwca 2015 r., z [...] lipca 2015 r., z [...] sierpnia 2015 r. oraz z [...] listopada 2015 r. – w zakresie modyfikacji realizacji przez Spółkę C zamówień na usługi regulowane powiązane z przeniesieniem numeru, wynikającej z rozszerzenia funkcjonalności Platformy Lokalizacyjno-Informacyjnej z Centralną Bazą Danych (zwanej dalej: systemem PLI CBD) o obsługę procesów przenoszenia numerów. Według Spółki C konieczność dokonania zmian w Ofercie SOR stanowi konsekwencję zmiany art. 71 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 243, ze zm.; zwanej dalej: Pt), dokonanej ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), polegającej na dodaniu ustępu 2a o treści: "Wymiana informacji pomiędzy dostawcami usług w zakresie obsługi wniosków o przeniesienie numeru odbywa się za pośrednictwem systemu, o którym mowa w art. 78 ust. 4 Pt" (system PLI CBD). Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z [...] grudnia 2015 r. zatwierdził zmiany Oferty SOR. W następstwie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez: Spółkę C, B (zwaną dalej: [...]) oraz A (zwaną dalej: [...]) Prezes UKE decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Organ przyjął, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowi art. 43 ust. 1 Pt, zgodnie z którym Prezes UKE dokonuje oceny projektu oferty ramowej pod kątem zgodności z przepisami prawa i potrzebami rynku. W związku z tym Prezes UKE dokonał analizy zgodności projektu Spółki C z celami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, określonymi w art. 1 ust. 2, art. 42 Pt, a także celami polityki regulacyjnej, ustanowionymi w art. 189 Pt. Uwzględnił ponadto kształt i zasady realizacji procedury uregulowanej w art. 71 ust. 2a Pt. Odnosząc się do przesłanki zgodności projektu oferty ramowej z potrzebami rynku, dokonał analizy poszczególnych postanowień zawartych w projekcie Spółki C pod kątem ich zgodności z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach SMP, dotyczących poszczególnych usług regulowanych, których zamówienie przez biorcę może być konieczne dla realizacji uprawnień abonenta do przeniesienia numeru (NP). Prezes UKE odnosząc się do zarzutu A wydania decyzji bez zachowania trybu określonego w art. 43 ust. 2 Pt podniósł, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem doktryny (S. Piątek, Prawo Telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 324), pośredni etap w postaci zobowiązania do zmiany oferty ramowej stosuje się jednak tylko do przypadków, gdy inicjatywa zmiany oferty ramowej jest wywołana zmianą zapotrzebowania na usługi lub warunków rynkowych. Zmiana oferty może być również przygotowana i przedstawiona z innych powodów przez operatora zobowiązanego do stosowania oferty. W takim przypadku Prezes UKE podejmuje decyzję o zatwierdzeniu zmiany oferty ramowej, kierując się warunkami wynikającymi z przepisów prawa oraz wydanych decyzji regulacyjnych. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte na wniosek Spółki C o zatwierdzenie Projektu Spółki C, który został złożony w związku z wejściem w życie obowiązku realizacji komunikacji pomiędzy dostawcami usług w zakresie obsługi wniosków NP z wykorzystaniem PLI CBD. W ocenie Prezesa UKE wydanie w tym przypadku decyzji zobowiązującej Spółkę C do przedstawienia zmiany oferty ramowej nie jest wymagane, bowiem konieczność dostosowania Oferty SOR do zmiany stanu prawnego należy zaliczyć do innych powodów uprawniających Spółkę C do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej. W konsekwencji Prezes UKE uznał, że wniosek Spółki C o zatwierdzenie Projektu Spółki C powinien zostać rozpoznany poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej zmianę Oferty SOR. Zdaniem Prezesa UKE powołanie się na wyrok WSA, w którym wyrażono przedstawione wyżej stanowisko było możliwe, gdyż NSA uchylił ten wyrok ze względów proceduralnych, a nie merytorycznych. B oraz A wniosły skargi na powyższą decyzję Prezesa UKE. A domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2015 r., ewentualnie ich uchylenia. Skarżąca podniosła, że Prezes UKE wydał zaskarżoną decyzję bez zachowania trybu wynikającego z art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 Pt tj. pomijając wniosek o zobowiązanie do przygotowania zmiany oferty ramowej i pomijając decyzję zobowiązującą do przygotowania zmiany oferty ramowej. Zdaniem A zmiana warunków rynkowych, w tym przypadku polegająca na nowelizacji ustawy - Prawo telekomunikacyjne, powinna prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 Pt. Tym samym, wobec wydania decyzji przy zastosowaniu niewłaściwego trybu, a więc z naruszeniem prawa, zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Prezes UKE w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że projekt oferty ramowej Spółki C lub jej zmiany przedkładany do zatwierdzenia Prezesowi UKE, o ile jest zgodny z prawem i nie narusza ciążących na Spółce C obowiązków regulacyjnych, podlega zatwierdzeniu w kształcie przedłożonym przez operatora zobowiązanego. Sąd zauważył ponadto, że opłata NP i mechanizm jej pobierania jest rozwiązaniem funkcjonującym w Ofercie SOR od momentu jej zatwierdzenia decyzją z [...] września 2010 r., w części uchyloną i zmienioną, a w części utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r., które to decyzje są ostateczne. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, że nie jest to rozwiązanie nowe. Sąd zgodził się z poglądem organu, że opłatę z tytułu NP powinien ponosić podmiot, który pozyskuje danego abonenta, tj. biorca, bowiem będzie otrzymywał przychody generowane przez tego abonenta w ramach umowy abonenckiej. Zdaniem Sądu art. 41 ust. 1 Pt jest właściwy do ustalenia opłat za wzajemne korzystanie z połączonych sieci związanych z realizacją procesu NP pomiędzy sieciami, a więc nie mógł on mieć zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie zasad świadczenia przez Spółkę C usług regulowanych powiązanych z NP, przy świadczeniu których Spółka C nie korzysta z innych sieci, mając na uwadze, że wzajemne korzystanie z połączonych sieci stanowi warunek zastosowania art. 41 ust. 1 Pt. Sąd uznał ponadto, że całkowite usunięcie opłaty z tytułu NP z Oferty SOR byłoby sprzeczne z przepisami prawa. Odnośnie do zarzutu wprowadzenia obowiązku PLI CBD podczas realizacji zamówień na usługi regulowane powiązane z NP wynikającego ze zmiany przepisów - Prawa telekomunikacyjnego, Sąd podniósł, że jest to nowe rozwiązanie, a nie modyfikacja wcześniejszego stanowiska Prezesa UKE. W odniesieniu do kwestii terminu przeniesienia numeru, Sąd wyraził pogląd, że organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 71b ust. 1 Pt oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie warunków korzystania z uprawnień w publicznych sieciach telefonicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 1670; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2010 r.). Sąd zauważył ponadto, że art. 31 ust. 2 pkt 3 lit. b) Pt, nie obliguje Prezesa UKE do zamieszczenia w Ofercie SOR katalogu kar umownych z tytułu nieprawidłowego realizowania przez Spółkę C komunikacji przez PLI CBD. Zdaniem WSA określenie w powołanym przepisie, że umowa w zakresie połączenia sieci powinna zawierać postanowienia umowne w zakresie rozliczeń tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania świadczonych wzajemnie usług telekomunikacyjnych, nie jest jednoznaczne z nakazem zawarcia w umowie postanowienia o karze umownej. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przyznając organowi rację co do zastosowania trybu wynikającego z art. 43 ust. 1 Pt. Podzielił także stanowisko Prezesa UKE, że zarówno z przepisów prawa jak i z obowiązków regulacyjnych nie wynika zakaz zmiany przez Spółkę C własnej oferty ramowej. Projekt oferty ramowej Spółki C lub jej zmiany jest przedkładany do zatwierdzenia Prezesowi UKE, jeżeli jest zgodny z prawem oraz nie narusza ciążących na Spółce C obowiązków regulacyjnych i podlega zatwierdzeniu w kształcie przedłożonym przez operatora zobowiązanego. Sąd, za organem, wyraził pogląd, że art. 43 ust. 2 Pt nie ogranicza swobody operatora zobowiązanego, co do możliwości przedłożenia projektu zmiany swojej własnej oferty a jednocześnie daje Prezesowi UKE możliwość wprowadzenia zmian do przedłożonego projektu pod warunkiem wykazania przewidzianych tym przepisem przesłanek. Tym samym Sąd, mając na uwadze, że konieczność dostosowania Oferty SOR do zmiany stanu prawnego należało zaliczyć do innych powodów niż zmiana zapotrzebowania na usługi lub zmiana warunków rynkowych uprawniających Spółkę C do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej, podzielił stanowisko Prezesa UKE, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji zobowiązującej Spółkę C do przedstawienia zmiany oferty ramowej. A zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi, uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z powołaniem się na zarzut 1 oraz zarzut 2, ewentualnie uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. A wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 43 ust. 2 Pt w związku z art. 110 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. w związku z art. 163 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji zatwierdzającej zmianę oferty ramowej bez zachowania trybu wynikającego z art. 43 ust. 2 Pt, tj. z pominięciem wniosku o zobowiązanie do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz decyzji zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty ramowej; 2. naruszenie art. 43 ust. 2 Pt przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie [zmiana zapotrzebowania na usługi lub zmiana warunków rynkowych] dopuszczalne jest zatwierdzenie oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt w związku z wystąpieniem "innych powodów"; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. i art. 43 ust. 1 Pt przez pominięcie uprzednich decyzji Prezesa UKE zobowiązujących Spółkę C do modyfikacji opłaty związanej ze współpracą międzyoperatorską; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w zakresie zarzutu A dotyczącego pominięcia obowiązujących decyzji wydanych przez Prezesa UKE na podstawie art. 43 ust. 2 Pt uniemożliwiającego dokonanie kontroli wyroku, a to w szczególności przez brak jednoznacznego wskazania związku i wzajemnych relacji pomiędzy zaskarżoną decyzją a wyżej wymienioną decyzją zobowiązującą oraz wpływu decyzji zobowiązującej na obowiązki Spółki C; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z przekroczeniem ustaleń dokonanych przez Prezesa UKE i zawartych w aktach sprawy i wykroczenie sądu pierwszej instancji poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, a to przez ustalenie, że Prezes UKE dokonał badania opłaty za przeniesienie numeru, a także uwzględnił różny zakres działań podejmowanych przez Spółkę C, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego Prezes UKE nie dokonał ustaleń dotyczących różnych kosztów dla różnych procedur przeniesienia numeru; 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a to przez brak wskazania w wyroku, w jaki sposób Prezes UKE ustalił opłatę za NP, a w szczególności pominięcie wymienionych w skardze okoliczności wskazujących na różne procedury dokonywania przeniesienia numeru przy jednoczesnym stanowczym stwierdzeniu, że organ uwzględnił różny zakres działań podejmowany przez Spółkę C dla różnych procesów NP; 7. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 41 ust. 2 Pt przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że opłata za przeniesienie numeru powinna być regulowana na podstawie art. 40 ust. 1 Pt i implementowana do oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, podczas gdy oprócz obowiązków regulacyjnych nałożonych na Spółkę C [w tzw. decyzjach SMP], Spółka C oraz Prezesa UKE mają obowiązek stosować przepisy prawa, a rozliczenia międzyoperatorskie za przeniesienie numeru powinny następować na podstawie art. 41 ust. 2 Pt; 8. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 41 ust. 2 Pt przez ich niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie i przyjęcie, że w związku z uruchomieniem systemu PLI CBD nie było podstaw do wykreślenia z Oferty SOR opłaty za przeniesienie numeru; 9. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia pomijającego zarzuty A dotyczące zaskarżonej decyzji, a związane z obowiązkiem stosowania w sprawie art. 41 ust. 2 Pt, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń związanych z obowiązkiem stosowania opłaty za przeniesienie numeru; 10. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z § 10 ust. 4 pkt 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2010 r., art. 71b ust. 1 Pt oraz art. 71 ust. 5 Pt przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyżej wymienione przepisy prawa nie uprawniają abonenta do żądania przeniesienia numeru w terminie jednego dnia roboczego od dnia rozpoczęcia świadczenia usług, podczas gdy przepisy prawa wprost przewidują takie uprawnienie; 11. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 71 ust. 1 Pt i art. 71 ust. 2a Pt oraz z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2010 r. przez błędną wykładnię i ustalenie, że zmiana dostawcy usług przy braku zmiany operatora sieci jest przeniesieniem numeru, a w szczególności, że realizacja przez Spółkę C zamówienia na Usługę WLR z zachowaniem numeru jest przeniesieniem numeru, podczas gdy przepisy prawa wyraźnie wskazują, że przeniesienie numeru, oraz prawa i obowiązki operatorów i abonentów związane z tą instytucją, nie następuje w przypadku zmiany dostawcy usług bez zmiany operatora sieci; 12. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 31 ust. 2 pkt 3) Pt przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy Prawa telekomunikacyjnego ustalające essentialia negotii umowy nazwanej "umowa o dostępie w zakresie połączenia sieci" nie zawierają "kar umownych", podczas gdy art. 31 ust. 2 pkt 3) Pt wskazuje, że umowa o dostępie powinna zawierać co najmniej postanowienia dotyczące kar umownych; 13. naruszenie pkt 7 lit. a) i b) Załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie zakresu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym (Dz. U. Nr 138, poz. 866; zwane dalej: rozporządzeniem OR) oraz pkt 6 lit. i) Załącznika nr 3 do rozporządzenia OR przez ich nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie, że oferta ramowa o dostępie w zakresie połączenia sieci oraz w zakresie zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej powinna zawierać katalog kar umownych za usługi określone w tej ofercie; 14. naruszenie art. 43 ust. 1 Pt w związku z art. 42 ust. 1 Pt oraz art. 24 pkt 2 lit. a) Pt przez ich nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie przesłanki zgodności oferty ramowej z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na Spółkę C, a w szczególności pominięcie, że zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na Spółkę C Oferta SOR powinna zawierać katalog kar umownych za usługi opisane w Ofercie SOR. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, natomiast pełnomocnik Spółki C przyłączył się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej w zakresie zarzutu nr 1 i 2 oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z [...] grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczyły rozpoznania wniosku Spółki C w niewłaściwym trybie tj. z naruszeniem art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 Pt. W tym miejscu należy przypomnieć, że Spółka C złożyła wniosek o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej [...]". Oferta ta została zatwierdzona decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., a następnie zmieniona kolejnymi decyzjami Prezesa UKE. Spółka C uzasadniła wniosek koniecznością dokonania zmiany Oferty SOR, będącej konsekwencją zmiany art. 71 Pt, polegającej na dodaniu ustępu 2a, zgodnie z którym wymiana informacji pomiędzy dostawcami usług w zakresie obsługi wniosków o przeniesienie numeru odbywa się za pośrednictwem systemu, o którym mowa w art. 78 ust. 4 Pt, a więc systemu PLI CBD. Prezes UKE decyzją z [...] grudnia 2015 r. zatwierdził zmianę Oferty SOR. W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał między innymi art. 43 ust. 1 Pt, zgodnie z którym Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie – samodzielnie ustala ofertę ramową. W decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ także przyjął jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 43 ust. 1 Pt. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargi wniesione na decyzję Prezesa UKE z [...] kwietnia 2016 r., odniósł się do zgłoszonego przez A zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 Pt poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - wydanie decyzji zatwierdzającej zmianę oferty ramowej bez zachowania trybu wynikającego z powołanych przepisów tj. z pominięciem wniosku o zobowiązanie do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz z pominięciem decyzji zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty ramowej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przyjmując za Prezesem UKE, że w przypadku gdy zmiana oferty ramowej ma nastąpić z innych przyczyn, niż wymienione w art. 43 ust. 2 Pt, a wnioskodawcą jest operator zobowiązany do stosowania oferty, to wydanie decyzji zobowiązującej Spółkę C do przygotowania zmiany oferty ramowej nie jest wymagane, bowiem zaistniałą w rozpoznawanej sprawie przyczynę zmiany oferty – konieczność dostosowania Oferty SOR do zmiany stanu prawnego należy zaliczyć do innych powodów niż zmiana zapotrzebowania na usługi lub zmiana warunków rynkowych, a do takich przesłanek odwołuje się art. 43 ust. 2 Pt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Prezesa UKE, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe, zaś zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 Pt w związku z art. 110, art. 155 i art. 163 k.p.a. (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) okazały się trafne. W myśl art. 43 ust. 2 Pt w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. W przypadku nieprzedstawienia przez zobowiązanego operatora zmiany oferty ramowej w określonym terminie Prezes UKE samodzielnie ustala zmiany oferty w całości lub w części. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana oferty ramowej może nastąpić z inicjatywy Prezesa UKE lub przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. W myśl art. 2 pkt 27 Pt przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest przedsiębiorca lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, przy czym przedsiębiorca uprawniony do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących, zwany jest operatorem (art. 2 pkt 27 lit. b). Należy zauważyć, że ustawodawca określając podmioty, które mogą zainicjować procedurę zmiany oferty ramowej nie wymienił oddzielnie operatora, lecz posłużył się szerszym pojęciem "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego". W związku z tym stanowisko Prezesa UKE, które podzielił Sąd pierwszej instancji co do szczególnych uprawnień operatora w zakresie możliwości wszczęcia postępowania zmierzającego do zmiany oferty ramowej nie ma żadnych podstaw prawnych. Wspomnianych uprawnień nie sposób wywieść z treści art. 43 ust. 3 Pt, jak sugerował pełnomocnik Prezesa UKE. Użyty w powołanym przepisie zwrot "wniosek operatora o zatwierdzenie projektu oferty ramowej lub jej zmiany" nie pozwala na przyjęcie, że w sytuacji, gdy inicjatorem zmiany oferty ramowej jest operator nie jest konieczne złożenie przez operatora uzasadnionego wniosku, a następnie wydanie przez Prezesa UKE decyzji zobowiązującej operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Przepis art. 43 ust. 3 Pt określa jedynie jakie informacje i dokumenty powinien zawierać wniosek o zmianę oferty ramowej przygotowany w wyniku wydania przez Prezesa UKE decyzji zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty ramowej, niezależnie od tego, czy decyzja została podjęta z urzędu, czy na wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (w tym operatora). W żadnym razie z analizowanego przepisu nie wynika, że wniosek o zmianę oferty ramowej operator składa przy zastosowaniu innej procedury, niż uregulowana w art. 43 ust. 2 Pt. Stanowiska o szczególnym trybie procedowania w sprawie zmiany oferty ramowej nie można uzasadniać także "inną przyczyną" wprowadzenia zmian, niż zostały wymienione w art. 43 ust. 2 Pt. Sąd pierwszej instancji niesłusznie zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że zmiana oferty ramowej jest możliwa także z przyczyn, które wprost nie zostały wymienione w ustawie. W rozpoznawanej sprawie taką przyczyną była konieczność dostosowania oferty ramowej do obowiązującego stanu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca przewidział dwie przyczyny, które mogą uzasadniać zmianę oferty ramowej, są to zmiana zapotrzebowania na usługi lub zmiana warunków rynkowych. Wykazanie wystąpienia jednego z powodów uzasadniających wniosek o zmianę oferty ramowej jest obowiązkiem przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i podlega ocenie Prezesa UKE przed podjęciem decyzji zobowiązującej operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Prezes UKE i Sąd pierwszej instancji formułując stanowisko o odmiennym przebiegu postępowania w sprawie zmiany oferty ramowej w przypadku gdy wnosi o to operator, wskazując inne przyczyny zmiany, niż wymienione w art. 43 ust. 2 Pt odwoływali się do poglądów S. Piątka. Autor ten stoi na stanowisku, że przepis art. 43 ust. 2 Pt nie przewiduje samodzielnej inicjatywy operatora o znaczącej pozycji w zakresie przygotowania projektu zmiany oferty ramowej i przedłożenia go Prezesowi UKE do zatwierdzenia. Wymagany jest tryb pośredni w postaci zobowiązania operatora przez regulatora do przygotowania projektu zmiany oferty. Zdaniem S. Piątka wymóg taki stosuje się tylko do przypadków, gdy inicjatywa zmiany oferty została wywołana zmianą zapotrzebowania na usługi lub warunków rynkowych. Gdy zmiana przygotowywana jest i przedstawiona przez operatora z innych przyczyn Prezes UKE podejmuje tylko decyzję o zatwierdzeniu zmiany oferty ramowej, kierując się wszystkimi warunkami wynikającymi z przepisów prawa oraz wydanych decyzji regulacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko nie ma normatywnych podstaw. Jak już wspomniano ani ustawodawca nie przewidział "innych" bliżej nieokreślonych przyczyn zmiany oferty ramowej, ani ustawa - Prawo telekomunikacyjne nie zawiera regulacji zobowiązującej Prezesa UKE do kierowania się przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu zmiany oferty ramowej względami, o których wspomina S. Piątek. Należy dodać, że chociaż jak przyznaje S. Piątek zasadność przyjętego przez niego stanowiska nie została potwierdzona w orzecznictwie, to Prezes UKE i Sąd pierwszej instancji powołują się na wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1223/08, w którym zostało zaaprobowane stanowisko, że zmiana oferty ramowej może być również przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora zobowiązanego do stosowania oferty, a więc z pominięciem wniosku o zobowiązanie do przygotowania zmiany oferty ramowej i decyzji Prezesa UKE zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty. Podkreślenia wymaga, że omawiany wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 164/09. Uwzględnienie skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa UKE nastąpiło z przyczyn procesowych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które uniemożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd ten uznał, że z powodu wadliwie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest możliwa jednoznaczna rekonstrukcja podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestii zarzutu naruszenia przez WSA art. 43 ust. 2 Pt, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zmiana oferty ramowej może być również przygotowana i przedstawiona wyłącznie z inicjatywy operatora obowiązanego do stosowania oferty". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji zaniechał wnikliwej analizy przepisu art. 43 ust. 2 Pt, a w zasadzie ograniczył się do podzielenia poglądu S. Piątka. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez Prezesa UKE, na poparcie zajętego stanowiska na wyrok WSA, który co prawda został uchylony z przyczyn procesowych, lecz dotykających istoty problemu i utrzymywanie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do wykładni art. 43 ust. 2 Pt jest całkowicie chybione. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wszczęcie postępowania poprzez złożenie przez Spółkę C wniosku o zmianę oferty ramowej bez uprzedniego wniosku o zobowiązanie do przygotowania projektu takiej zmiany oraz zobowiązania operatora, w drodze decyzji wydanej przez Prezesa UKE, do przygotowania projektu zmiany oferty nie naruszało prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA z podanych wyżej przyczyn jest błędne. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany ostatecznej decyzji Prezesa UKE z [...] września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia oferty SOR. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji, wyrażoną w art. 16 k.p.a., stwierdzić należy, że zmiana tej decyzji mogła nastąpić tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała szczególna regulacja, przewidziana w art. 43 ust. 2 Pt. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany oferty SOR wymagało wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego lub działania Prezesa UKE podjętego z urzędu. Tymczasem Prezes UKE prowadził postępowanie z naruszeniem powołanego przepisu bowiem zostało ono zainicjowane wnioskiem Spółki C o zatwierdzenie oferty ramowej. Prowadzenie postępowania wszczętego wadliwie, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty rzutuje na ocenę jej zgodności z prawem. Należy podkreślić, że w efekcie pominięcia pierwszego etapu postępowania organ nie badał, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki zmiany oferty SOR tj. czy doszło do zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych, a tym samym nie zostało wykazane, że zaistniały ustawowe podstawy uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu oferty SOR. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problematyka wykładni i stosowania przez Prezesa UKE art. 43 ust. 2 Pt była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4627/16 i z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5014/16. W powołanych orzeczeniach wydanych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że to Prezes UKE, jako organ regulacyjny, musi decydować, czy zmiana oferty jest możliwa w postępowaniu regulowanym przez art. 43 ust. 2 Pt i w jakim zakresie ma być ona dokonywana. Inicjatywa operatora w tym zakresie może być tylko elementem jego uzasadnionego wniosku o wszczęcie postępowania w takiej sprawie. Przyjęcie innego rozumienia treści art. 43 ust. 2 Pt i odmienne ukształtowanie struktury postępowania narusza prawo zarówno w zakresie jego językowego, jak i celowościowego ujęcia. Z językowego punktu widzenia nie ma żadnych powodów do rozróżnienia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i operatora, a w celowościowym ujęciu do przyznania operatorowi uprawnień do wszczęcia postępowania poza regulacyjnym działaniem Prezesa UKE. Podkreślenia wymaga, że po wydaniu powołanych wyroków Prezes UKE zmienił dotychczasowe stanowisko. Organ odstąpił od dotychczasowej wykładni art. 43 ust. 2 Pt, zgodnie z którą w przypadku gdy wniosek o zmianę oferty ramowej pochodził od operatora zobowiązanego do jej stosowania, wydanie decyzji w przedmiocie zmiany oferty ramowej nie wymagało uprzedniego wydania decyzji zobowiązującej do zmiany oferty ramowej. Obecnie Prezes UKE w prowadzonych postępowaniach, stosuje interpretację art. 43 ust. 2 przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych orzeczeniach. Świadczą o tym decyzje tego organu z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i [...] maja 2019 r., nr [...] o umorzeniu postępowań wszczętych wnioskami Spółki C o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej, które nie były poprzedzone decyzją zobowiązującą do przygotowania zmiany oferty ramowej. Podobne wnioski wypływają z decyzji Prezesa UKE z [...] maja 2019 r., nr [...]; [...] czerwca 2019 r., nr [...] i z [...] lipca 2019 r., nr [...], zobowiązujących Spółkę C do przygotowania zmiany oferty ramowej, wydanych w postępowaniach wszczętych wnioskami tego operatora, o których mowa w art. 43 ust. 2 Pt. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Spółki C, że pewność co do prawidłowego trybu procedowania w sprawach zmiany oferty ramowej, znajdująca potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie ma kluczowe znaczenie dla wszystkich podmiotów, dla których z oferty ramowej wynikają prawa lub obowiązki. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną poza przyczynami wyżej podanymi, miał na uwadze także zmianę w interpretacji i stosowaniu przez Prezesa UKE art. 43 ust. 2 Pt, którą obecnie można uznać za utrwaloną. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodać trzeba, że strona skarżąca w istocie nie uzasadniła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UKE i nie wskazała, czy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa materialnego, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, tym samym oznacza to, że brak jest przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Rozważając podstawy stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi tu przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej. W obowiązującym porządku prawnym niewątpliwie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o zatwierdzeniu oferty ramowej (art. 43 ust. 2 Pt), lecz na skutek uchybienia organu nie została ona przez organ zastosowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie jest także dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89 (ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co innymi słowy oznacza, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Natomiast art. 43 ust. 2 Pt nie był wykładany jednolicie, a zatem nie można twierdzić, że doszło do jego rażącego naruszenia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej i mając na względzie, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z [...] grudnia 2015 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty w wysokości 1240 zł obejmują: wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika A, który brał udział w postępowaniu przed WSA (480 zł), a także sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).