III SA/Gd 747/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 31 maja 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie oraz warunków jego funkcjonowania. Zagadnienia związane z trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu oraz warunków jego funkcjonowania uregulowano w załączniku do uchwały (zgodnie z jej § 1). W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1390 ze zm.). W § 2 wskazanej uchwały przejęto, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 8 października 2019 r. Prokurator Rejonowy skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: - istotne naruszenie prawa, to jest art. 40 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że uchwała jest aktem prawa miejscowego; - istotne naruszenie prawa, to jest art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez brak kompleksowego uregulowania w uchwale kwestii dotyczącej odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego pomimo takiego obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego; istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP , art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w rozdziale I ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej – art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w rozdziale II ust. 9 załącznika do uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestniczenia w spotkaniach zespołu; istotne naruszenie prawa to jest art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w rozdziale I ust. 1 pkt 5 załącznika do zaskarżonej materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego. Bezspornie część przepisów tego rodzaju uchwał, na co zwracano wielokrotnie uwagę w orzecznictwie zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Prokurator wskazał, że konsekwencją uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Poza sporem pozostaje, że do ogłoszenia zaskarżonej uchwały nie doszło, co stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zaniechanie ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym powoduje, że nie wywołuje ona skutków prawnych. W świetle obowiązujących regulacji ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że załącznik do uchwały zawiera regulacje uzasadniające uznanie przekroczenia przez organ stanowiący Gminy upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Równocześnie podkreślono, że w uchwale nie zawarto stosownych regulacji dotyczących kwestii odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Taki wymóg wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy działając w imieniu Rady Gminy wniósł o uwzględnienie skargi podzielając w całej rozciągłości argumentację Prokuratora Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008r.; sygn. akt II SA/Lu 282/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) zalicza: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 912/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Wskazane naruszenie stanowi wystarczającą i samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że są one uzasadnione. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Nie mogą również pomijać regulacji, które ustawodawca przekazał do obligatoryjnego określenia przez prawodawcę lokalnego. Ponadto należy zauważyć, że 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określenia obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu jak i określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu. Za sprzeczną z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r uznać także należy regulację uchwały mającą za przedmiot obowiązek składania oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole wyłącznie w formie pisemnej. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za zasadne Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.