I GSK 888/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1090/19 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1090/19, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) z [...] kwietnia 2019 w zaskarżonej części, tj. w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu w części dotyczącej okresu od 1 czerwca 2015 r. do 31 marca 2018 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 1 marca 2019 r. strona zwróciła się do KRRiT o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych w łącznej kwocie 879,90 zł, powstałych za okres od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że spełnia przesłanki do zwolnienia z opłat abonamentowych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1801, dalej: ustawa o opłatach abonamentowych). Decyzją KRRiT w pkt 1 umorzyła postępowanie w części dotyczącej okresu od 1 czerwca 2015 r. do 31 marca 2018 r.; w pkt 2 umorzyła zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. w wysokości 94,60 zł wraz z odsetkami w wysokości 5,56 zł. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych wskazujący na przesłanki do umorzenia należności. KRRiT podała, że obowiązki związane z pobieraniem opłat abonamentowych oraz kontrolą wykonywania rejestracji odbiorników RTV wykonuje Poczta Polska S.A. i KRRiT nie legitymuje się uprawnieniem do naliczania wierzytelności w opłatach abonamentowych. Czynności związane z ewidencjonowaniem okresu i kwoty zaległości figurujących na indywidualnym numerze identyfikacyjnym abonenta podejmuje Poczta Polska S.A. Organ wyjaśnił, że dnia 16 kwietnia 2019 r. został poinformowany przez Pocztę Polską S.A., iż strona posiada objęte żądaniem wniosku zaległości w płatności opłat abonamentowych rtv za okresy od 1 kwietnia 2018r. do 30 kwietnia 2018r., od 1 maja 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że zaległości objęte wnioskiem o umorzenie za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 marca 2018 r. wygasły, gdyż zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułu wykonawczego z 19 grudnia 2018 r. W ocenie organu w tym zakresie odpadła podstawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony. Wyegzekwowanie przez organ egzekucyjny należności publicznoprawnej uczyniło niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Dlatego też organ na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) orzekł jak w pkt 1 decyzji. Wyjaśnił, że brak zaległości stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego w części, w której zobowiązanie wygasło. W zakresie pkt 2 decyzji organ przywołał § 1 uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 279/2018 z dnia 22 listopada 2018 r. w sprawie przesłanek umarzania lub rozkładania na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu, opłat za stwierdzenie używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego i odsetek za zwłokę w jej uiszczaniu i stwierdził, że w wyjątkowych sytuacjach, przesłanką umorzenia zaległości, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych jest niedopełnienie formalności przewidzianych w art. 4 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych przez osoby wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Organ wskazał na wysokość emerytury strony, która nie przekracza kryterium uprawniającego do zwolnienia z opłat abonamentowych i wskazał, że strona spełnia przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Pismem z 24 maja 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt 1, tj. w części umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące umorzenia należności za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik KRRiT wniosła o jej oddalenie. WSA w Warszawie uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, w podstawie prawnej powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r. WSA wskazał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ustalonym stanie faktycznym sprawy przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych, nie może być postrzegane jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec co do istoty sprawy. Przez orzeczenie co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się do kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. WSA podkreślił, że wniosek o umorzenie należności został złożony co do części należności, które dopiero po jego złożeniu zostały wyegzekwowane, a więc należności te w dacie złożenia wniosku nie wygasły poprzez zapłatę (przymusowego ściągnięcia - egzekucję). W ocenie sądu pierwszej instancji umorzenie postępowania w takich warunkach jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd dodał, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie nie dominuje pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia ulgi w sytuacji, gdy po dniu złożenia wniosku dojdzie do przymusowego wyegzekwowania należności objętej wnioskiem. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu KRRiT, mając na uwadze wskazania sądu, winna poddać analizie sytuację życiową i materialną skarżącej w ramach zakreślonych wskazanymi przez sąd w uzasadnieniu przepisami prawnymi. W skardze kasacyjnej KRRiT domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i uznanie, że wyegzekwowanie opłaty abonamentowej po złożeniu wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia, w sytuacji gdy nieistnienie należności wskutek ich wyegzekwowania zobowiązuje organ do umorzenia postępowania w sprawie ich umorzenia i nie może być uznane za naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś Wanda Ruda, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, w terminie czternastu dni od doręczenia pełnomocnikowi odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r., w sytuacji gdy organ rozpoznawał ten wniosek już po całkowitym wyegzekwowaniu zaległej należności. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu był on zobowiązany do umorzenia postępowania z wniosku skarżącej, czemu dał wyraz w decyzjach obu instancji, a z czym nie zgodził się WSA wskazując w zaskarżonym wyroku, że przymusowe wyegzekwowanie zaległej opłaty abonamentowej, które nastąpiło po dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości abonamentowych, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji nie może prowadzić do stwierdzenia, że istnieje podstawa umorzenia takiego postępowania. Zważywszy na argumentację skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Wobec tego błędne jest podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko, że KRRiT w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej. Fakt wyegzekwowania całkowitej kwoty należnej z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych nie oznacza braku konieczności kontynuacji postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie zaległości. Postępowanie w sprawie umorzenia należności – zainicjowane pismem datowanym na 1 marca 2019 r., wniesionym przed częściowym rozpoczęciem egzekucji z emerytury skarżącej – nie stało się bezprzedmiotowe. Występują w tej sprawie wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjno-prawnego. Istnieje podmiot, którym jest skarżąca oraz przedmiot, za który należy uznać ocenę zasadności istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia należności wynikającej z tytułu zaległości w opłatach abonamentowych. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powinien przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1387/11, LEX nr 1233977). Przez orzeczenie co do istoty sprawy należy w tym przypadku rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 542/19, LEX nr 2703731; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 267/16, LEX nr 2434141; wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/WA 49/18, LEX nr 2547623). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich okolicznościach umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było niezgodne z prawem, a ponadto naruszało wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Przepis ten wyraża naczelną dla postępowania administracyjnego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżącej przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości w odrębnym postępowaniu administracyjnym i skorzystała z tego prawa. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie tego wniosku w granicach obowiązującego prawa. Przyjęcie przez organ, że przymusowe wyegzekwowanie należności czyni wcześniejszy wniosek o ich umorzenie bezprzedmiotowym należy traktować jako nieuprawnione przerwanie toku postępowania, które – jak wspomniano – powinno doprowadzić do merytorycznej oceny przesłanek przemawiających za umorzeniem lub odmową umorzenia zaległości. Wyegzekwowanie należności w niniejszej sprawie nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ich umorzenia. Z uwagi na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną w części decyzję KRRiT z 16 kwietnia 2019 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych. Stąd też nie może być mowy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że strona – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17; wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnej mierze nie uzasadniono też zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. określającego sprawy, w których sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.