I OSK 2374/20

Dnia 29 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 421/19 w sprawie ze skargi R.G. i J.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 421/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. i J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę M. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżących R. G. i J. G. solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. G. i J. G., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz Skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy skarga na bezczynność była uzasadniona i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a Skarżący wykazali krzywdę wywołaną bezczynnością organu (konieczność wykonania prywatnych opinii w postępowaniu administracyjnym, ponad siedemnastomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie sprawy) zaś przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji; 2. art. 6 p.p.s.a. przez brak udzielenia stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutku ich zaniechania w zakresie dotyczącym dodatkowej argumentacji do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej a wynikała ze stwierdzonej niedostateczności argumentów, które mogły służyć wykazaniu spełnienia przesłanek do przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia przez WSA wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej i zasądzenie na ich rzecz od Wojewody Mazowieckiego stosownie do art. 149 § w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości lub uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia przez WSA wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej i przekazanie go do WSA celem ponownego rozpoznania w tym zakresie; 2. zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że wprawdzie jej autor przywołał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako stanowiące podstawę zarzutów, ale równocześnie wskazał, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy zatem zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie określił regulację zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako mającą charakter procesowy. Nie stanowi to jednak przeszkody dla rozpoznania tego zarzutu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności oddalenia przez Sąd I instancji wniosku skarżących o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Sąd I instancji stwierdził zaś, że skarżący nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali, jaką szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem przez organ postępowania. Autor skargi kasacyjnej wywodzi natomiast, że Skarżący wykazali krzywdę wywołaną bezczynnością organu (konieczność wykonania prywatnych opinii w postępowaniu administracyjnym, ponad siedemnastomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie sprawy) zaś przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto podnosi zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. poprzez nieudzielenie skarżącym przez Sąd I instancji niezbędnych pouczeń co do konieczności uzasadnienia powyższego wniosku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17), jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1542/21). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu o konieczności uzasadniania wniosku. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. II OSK 1442/20). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa, pełni funkcje kompensacyjne. Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I GSK 70/20). Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący wnosząc o przyznanie takiej sumy winien określić wielkość owej szkody. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w skardze wnieśli w przypadku uwzględnienia skargi o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz skarżących od Wojewody Mazowieckiego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi nie przedstawili argumentów na poparcie swego wniosku, w szczególności nie wskazali, jaka krzywda, szkoda lub inne niekorzystne dla nich konsekwencje uzasadniałyby przyznanie kwoty pieniężnej w żądanej wysokości. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że argumentacja przywołana w tym zakresie w skardze jest szeroka i przekonująca, nie znajduje oparcia w treści skargi. Skarga składa się mianowicie z 4 stron i jej uzasadnienie nie zawiera argumentacji dotyczącej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 p.p.s.a. należy przypomnieć, że przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek w razie uzasadnionej potrzeby udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. W orzecznictwie wskazuje się, że sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań, a obowiązek ten odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych strony. W żadnym razie sąd nie jest zobligowany do zastępowania strony w dokonywaniu określonych czynności procesowych, czy sugerowaniu kierunku pożądanych działań. Oczekiwanie, by sąd sugerował stronie zgłoszenie środków dowodowych, jest zbyt daleko idące (por. wyrok NSA z 7 września 2018 r., II OSK 1435/17). Określenie "potrzebne wskazówki", użyte w art. 6 p.p.s.a., interpretowane jest jako wskazówki sądu, bez których strona niemająca pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na toczący się proces i przez to nie mogła zrealizować swoich uprawnień. Nie oznacza to, że sąd jest zobowiązany do szczegółowego instruowania strony co do wszelkich możliwych jej zachowań. Sędzia nie może również dokonywać czynności procesowych zamiast strony (postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 272/13). Ponadto wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a., winien być połączony z zarzutem naruszenia innej normy prawnej, przy jednoczesnym wykazaniu, że przepisy te zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że kasator rozumie art. 6 p.p.s.a. jako przepis formułujący zasadę nie przewidującą wyjątków. Z powyższych rozważań wynika natomiast że zasad ta nie ma absolutnego charakteru i nie jest stosowana we wszelkich sytuacjach. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji z mocy art. 6 p.p.s.a. był zobligowany do pouczenia strony skarżącej o konieczności uzasadnienia omawianego wniosku. Zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.