II OSK 1160/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1193/19 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., III SAB/Wr 1193/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. L. złożyła w dniu 18 czerwca 2018 r. do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W związku z dostrzeżonymi brakami formalnymi, organ wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedłożenia wypełnionego w całości i ręcznie podpisanego wniosku, przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, czterech sztuk fotografii skarżącej – w terminie 7 dni od otrzymania przez skarżącą wezwania. Wezwanie zostało wysłane na adres podany przez skarżącą. Po dwukrotnym jego awizowaniu, przesyłka została zwrócona do nadawcy. W konsekwencji organ uznał, że przesyłka została doręczona skarżącej 19 września 2018 r., a więc po 14 dniach od dnia złożenia jej w placówce pocztowej. Pismem z dnia 10 października 2018 r. (doręczonym skarżącej dnia 15 października 2018 r.) organ pozostawił wniosek cudzoziemki bez rozpoznania. Skarżąca, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła ponaglenie, dołączając oświadczenie M. Z., również zamieszkującego pod adresem [...], z którego wynika, że przebywał on w dniach awizowania przesyłki – zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku – pod wskazanym adresem. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione. Dnia 2 października 2019 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w związku ze sprawą z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W uzasadnieniu skargi zaprezentowała swoje stanowisko, wskazując, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały podała swój aktualny adres, tj. [...]. Podniosła, że mimo tego nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie, w której organ wzywałby ją do uzupełnienia wniosku. Skarżąca zarzuciła, że pierwszym pismem, które otrzymała od organu, było zawiadomienie z 10 października 2018 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Skarżąca podniosła również, że konsekwencje pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania są niezwykle dla niej dolegliwe, że żyje ona w ciągłej niepewności i stresie. Podkreśliła przy tym, że nie dopuściła do przedmiotowej sytuacji z własnej winy i że nie miała możliwości odpowiedzieć na wezwanie urzędu, gdyż wezwania tego nie otrzymała. Ponadto zarzuciła organowi brak rzetelności w toku niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podał, że Wojewoda [...] nie pozostawał w bezczynności. Wskazał, ż e w sprawie nie doszło do bezczynności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji i uznał, że przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku została skarżącej poprawnie doręczona. Wezwania tego skarżąca nie podjęła, mimo dwukrotnego awizowania przesyłki je zawierającej. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, prawidłowo organ wskazał, że operator pocztowy zwrócił niepodjętą przez skarżącą przesyłkę, w której znajdowało się wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, na kopercie znajdują się faktycznie adnotacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki. Wobec tego, Wojewoda, będąc związanym przepisami prawa, musiał uznać, że czynności dokonane przez Pocztę Polską w dniach 5 i 13 września 2018 r., a to próba doręczenia skarżącej przesyłki, awizowanie i powtórne jej awizowanie, były przeprowadzone przez operatora pocztowego prawidłowo. Uznać również musiał, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (art. 44 § 4 k.p.a.). Następnie po zwrocie przesyłki do nadawcy, organ pozostawił ją w aktach sprawy administracyjnej przez umieszczenie jej w tychże. Oświadczenie M. Z., które skarżąca złożyła jako dowód na okoliczność jego treści, nie mogło w ocenie Sądu I instancji zmienić oceny odnośnie do uznania, że czynności dokonane przez Pocztę Polską były zgodne z art. 44 § 1-4 k.p.a., a także odnośnie do daty uznania doręczenia za dokonane i skutku pozostawienia bez rozpoznania wniosku, którego braków w wyznaczonym terminie strona nie usunęła. Sąd podkreślił, że przedmiotowe oświadczenie nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Podkreślił też, że w wezwaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. organ zawarł pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych wniosku. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca nie usunęła w żaden sposób braków formalnych, nie podjęła żadnej czynności poza wniesieniem ponaglenia do organu II instancji. Sąd zauważył przy tym, że skarżąca nie złożyła u operatora pocztowego reklamacji, skoro twierdzi, że przesyłka z wezwaniem do usunięcia braków formalnych nie była awizowana ani za pierwszym razem, ani powtórnie, a listonosz nie podjął jakiejkolwiek próby doręczenia przesyłki. W takim przypadku skarżąca mogła podjąć szereg czynności celem wyłączenia negatywnych dla niej skutków nieusunięcia braków formalnych wniosku w zakreślonym przez organ terminie. Zamiast tego, do czasu wniesienia skargi do Sądu przez prawie rok skarżąca nie podjęła żadnych – poza wniesieniem ponaglenia – czynności w sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie administracyjnej nie doszło do bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. i błędne uznanie, że organ podejmował niezbędne czynności w sprawie i dokonywał stosownych ustaleń, mimo że pozostawił wniosek bez rozpoznania, 2. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. i błędnego uznania przez organ, że skutecznie dokonano skarżącej doręczenia wezwania z dnia 30 sierpnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych po podwójnym awizowaniu przesyłki zaś skarżąca nie uzupełniła z własnej winy braków formalnych wniosku 3. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 64 § 2 k.p.a. i błędnego uznania przez organ, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku z własnej winy, podczas gdy skarżącej nie zostało nigdy skutecznie doręczone wezwanie do usunięcia braków formalnych, wobec tego nie miała możliwości uzupełnić braków, a w konsekwencji skarżąca nie ponosi winy za brak uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie 4. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędnego uznania przez organ, że skarżąca nie podejmowała oprócz złożonego ponaglenia żadnych innych czynności zmierzających do usunięcia negatywnych skutków, podczas gdy skarżąca złożyła do Wojewody [...] w dniu 19 października 2018 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazując jako główny cel pobytu okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu, 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie wszystkie strony zgodziły się na rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie. Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ administracji prawidłowo pozostawił wniosek cudzoziemki z dnia 18 czerwca 2018 r. o udzielenie zgody na pobyt stały bez rozpoznania. Jak uznał Sąd I instancji, a co kwestionuje skarżąca kasacyjnie, Wojewoda [...] skutecznie doręczył jej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania, to jest do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz przedłożenia wypełnionego w całości i ręcznie podpisanego wniosku, przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, czterech sztuk fotografii skarżącej – w terminie 7 dni od otrzymania przez skarżącą wezwania. Wezwanie to, wobec niepodjęcia z placówki pocztowej, zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że żadne z dwóch zawiadomień o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru nie zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej. Na powyższą okoliczność skarżąca złożyła oświadczenie M. Z. – według oświadczenia przebywającego pod wskazanym adresem w dacie obu prób doręczenia skarżącej spornej przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Doręczenie skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania nastąpiło na gruncie postępowania prowadzonego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a – w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., zastosowanie ma kluczowy w niniejszej sprawie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Doręczenie to opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., II OSK 186/18, LEX nr 2778167). Uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki (wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 2171/19, LEX nr 3047123). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie zakwestionowała skutecznie domniemania prawnego doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Obalenie tego domniemania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może nastąpić poprzez oświadczenie osoby trzeciej. Należy bowiem podkreślić, że zakwestionowanie fikcji doręczenia powinno nastąpić w przewidzianym do tego trybie wynikającym z art. 92 ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1041). Zgodnie z tym przepisem, zakwestionowanie poprawności doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego musi zostać dokonane poprzez zgłoszenie temu operatorowi reklamacji. Reklamacja może zostać wniesiona nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej. Dopiero rozpatrzenie reklamacji przez operatora pocztowego, który to podmiot w przeciwieństwie do organu administracji dysponuje danymi pozwalającymi na odniesienie się do zgłoszonych zarzutów, pozwoli ustalić, czy domniemanie doręczenia przesyłki zostało skutecznie zakwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd NSA zawarty w postanowieniu z 4 grudnia 2014 r., I OSK 3019/14, LEX nr 1646157, zgodnie z którym właściwym sposobem podważenia skuteczności doręczenia (czy też wyjaśnienia jego okoliczności) powinno być postępowanie reklamacyjne przeprowadzone w urzędzie pocztowym. W ocenie NSA, w razie ewentualnej niemożności ustalenia skuteczności podwójnej awizacji w trybie przewidzianym w art. 92 Prawa pocztowego, organ byłby dopiero uprawniony do oceny, na podstawie innych środków dowodowych, czy doręczenie należy uznać za skuteczne. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zatem przedstawiony przez stronę skarżącą dowód w postaci pisemnego oświadczenia M. Z. mógłby zostać uznany za skuteczny tylko wtedy, gdyby strona wyczerpała uprzednio obowiązujący tryb postępowania reklamacyjnego i postępowanie, to nie pozwoliłoby na jednoznaczną ocenę trafności zarzutów wnioskodawcy w zakresie prawidłowości doręczenia. Wówczas organ byłby uprawniony, a wręcz zobowiązany, do oceny przedstawionego oświadczenia i ewentualnego sięgnięcia po inne środki dowodowe. Bez znaczenia natomiast pozostaje, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, czy omawiane oświadczenie zostało złożone po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co jest zgodne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skoro ustawodawca określił tryb postępowania w razie kwestionowania sposobu doręczenia przesyłki, to dla obalenia omawianego domniemania prawnego niezbędne jest w pierwszej kolejności wyczerpanie tego trybu. Wobec nie wyczerpania tego trybu reklamacyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności, albowiem skarżącej zostało skutecznie doręczone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Konkludując, wraz z nieuzupełnieniem ww. braków przez skarżącą i pozostawieniem jej podania bez rozpoznania, uległo formalnie zakończeniu postępowanie z wniosku skarżącej z 18 czerwca 2018 r., co uzasadniało przyjęcie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji co do konieczności oddalenia skargi. W konsekwencji nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., albowiem prawidłowo organ administracji pozostawił podanie skarżącej bez rozpoznania. Wojewoda [...] spełnił przesłankę z art. 64 § 2 k.p.a. w postaci uprzedniego wezwania cudzoziemki do usunięcia braków formalnych podania. Wezwanie to zostało skierowane na adres wskazany przez skarżącą i zawierało prawidłowe pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków. Jako że skarżąca nie uzupełniła braków złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, w sprawie słusznie znalazł zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Ponieważ postępowanie z wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały zostało zakończone pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia, organ nie mógł pozostawać w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku. Za wyrokiem NSA z 28 lutego 2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173, stwierdzić należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Odnosząc te ustalenia do okoliczności niniejszej sprawy, nie zaistniała pierwsza przesłanka w postaci obowiązku podjęcia działania przez organ administracji. To ustalenie musiało odnieść skutek w postaci oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, oparte o naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.