III SA/Po 800/19

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi M. R. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania M. R. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 - działanie 8.2 "[...]" w konkursie nr [...] Pismem z [...] października 2019 r. wniosek o dofinansowanie oceniono pozytywnie. Spełnił on kryteria oceny projektów, otrzymując 128 pkt, ale z uwagi na brak wystarczającej ilości środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów w ramach konkursu nie został wybrany do dofinansowania. Wnioskodawca wniósł protest od powyższej oceny, wnosząc o ponowną weryfikację co do kryteriów merytorycznych, w których nie uzyskał wszystkich przewidzianych punktów. Pismem z [...] października 2019 r. Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca [...]RPO 2014-2020, poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.2. W uzasadnieniu informacji wskazano, że: 1. w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"); 2. zgodnie z uchwalą nr [...] Zarządu Województwa z [...] października 2019 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu w związku z wyczerpaniem alokacji w działaniu 8.2 "[...]" Osi Priorytetowej 8 Edukacja [...]RPO na lata 2014-2020 Zarząd Województwa pozostawił bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu; 3. alokacja w powyższym działaniu 8.2 wynosi [...] euro, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków zawartym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. wynosi w październiku 2019 r. [...] zł; w ramach działania przeprowadzono konkursy (w 2015 r. i 2018 r.); zakontraktowana dotychczas wartość projektów wynosi [...] zł; zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z [...] września 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów, stanowiącej załącznik nr [...] oraz zatwierdzenia listy projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania, stanowiącej załącznik nr [...], w ramach niniejszego konkursu zamkniętego dla działania 8.2 wartość dofinansowania z UE wybranych wniosków wynosi [...] zł (EFS - 85%); przy uwzględnieniu fluktuacji kursu euro pozostała kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu; tym samym kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.2 została wyczerpana. Skarżący wniósł skargę na powyższą informację, zarzucając naruszenie: 1. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sam wybór projektów do dofinansowania jest równoznaczny z wyczerpaniem alokacji w działaniu 8.2.; wyróżnienie projektów wybranych do dofinansowania nie przesądza o wyczerpaniu kwoty alokacji; przeznaczenia kwoty na dofinansowanie dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, a wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania, rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez pozbawienie możliwości skutecznego protestu od oceny, co stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując m. in., że: 1. wyczerpanie środków ma nastąpić w ramach działania, a nie w ramach konkursu (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej); załączonymi do odpowiedzi na skargę uchwałami Zarządu Województwa z [...] września 2019 r. i [...] października 2019 r. odpowiednio zatwierdzono listę zawierającą m. in. projekty wybrane do dofinansowania i pozostawiono bez rozpatrzenia protesty w ramach działania 8.2; 2. wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów następuje wraz z rozstrzygnięciem konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 152/18 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), tj. przez zatwierdzenie listy projektów, o której mowa w art. 45 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, rozdysponowującej całość kwoty w danym działaniu; w tym kontekście wskazano, że: a) zatwierdzenie listy daje pewność, że w razie spełnienia warunków do podpisania umowy, zostanie ona podpisana, a środki - wypłacone; z chwilą zatwierdzenia listy nie ma już zatem wolnych środków na dofinansowanie projektów spoza niej; nie jest więc konieczne zawarcie z wnioskodawcą umowy czy faktyczne wydatkowanie środków, gdyż są to czynności techniczne będące konsekwencją zatwierdzenia listy; b) zawarcie umowy jest jedynie zobowiązaniem do przekazania środków i jest ono warunkowe, uzależnione od spełnienia szeregu obowiązków przez wnioskodawcę, gdyż wypłatę środków poprzedza dodatkowa weryfikacja wniosków (art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej); c) nawet wypłacone już środki mogą podlegać obowiązkowi zwrotu w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych; 3. procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy wdrożeniowej, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania (art. 65 ustawy wdrożeniowej); wybór ten jest zatem wiążący; gdyby po procedurze odwoławczej dany projekt był wyżej punktowany niż projekt pierwotnie znajdujący się na liście, wnioskodawca wnoszący ten ostatni projekt mógłby wnieść protest; organ byłby zmuszony do ciągłego zmieniania listy, a podmioty które mimo uzyskania odpowiedniej liczby punktów do znalezienia się na liście mogłyby nie zdążyć zawrzeć umowy, co mogłoby skutkować podnoszeniem przez nie roszczeń odszkodowawczych; aby na nie się nie narażać, organ zwlekałby z zawieraniem umów aż do czasu rozpatrzenia wszystkich protestów, co byłoby sprzeczne z art. 65 ustawy wdrożeniowej; 4. do dnia rozprawy planowane jest podpisanie większości umów o dofinansowanie na działanie 8.2., a dokładną liczbę podpisanych umów pełnomocnik organu przedstawi na rozprawie. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 116-121) pełnomocnik skarżącego podniósł m. in., że: 1. podniesione w proteście zarzuty winny skutkować zwiększeniem przyznanej skarżącemu liczby punktów, a tym samym poprawieniem jego pozycji na liście w sposób zwiększający prawdopodobieństwo uzyskania dofinansowania, gdyby któryś z beneficjentów nie zawarł umowy o dofinansowanie lub został zobowiązany do zwrotu środków; 2. z pkt 2.2. regulaminu konkursu wynika, że otrzymanie przez wnioskodawcę informacji o przyznaniu dofinansowania nie jest równoznaczne z podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu; Na rozprawie pełnomocnik organu podniósł, że do dnia rozprawy nie podpisano jeszcze umów dotyczących realizowania projektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zasady te obejmują każdą fazę procedury konkursowej, w tym procedurę odwoławczą, a co za tym idzie - pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżona informacja powinna wskazywać, że została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania oraz powołać na tą okoliczność odpowiednie dane, aby skarżący i Sąd mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest znaczenie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach działania. Zdecydowanie dominująca linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że oznacza to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę dofinansowania projektu (por.: m. in. wyroki o sygn. akt II GSK 267/18, I GSK 159/18, II GSK 23/18, II GSK 4259/17, II GSK 3577/17 i II GSK 3172/17 - dostępne w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela to stanowisko i nie zgadza się tym samym z wyrażonym w powołanym przez organ, odosobnionym orzeczeniu o sygn. akt II GSK 152/18, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach działania następuje już w chwili rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zatwierdzenia listy, o której mowa w art. 45 ust. 6 tej ustawy. Samo bowiem umieszczenie projektu na tej liście nie oznacza jeszcze, że projekt będzie realizowany, a środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowiący, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Rzeczywiste wyczerpanie środków następuje zatem w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zawarcie umowy). Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zaś wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy o dofinansowanie, a tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy wykładać ściśle, gdyż określając przesłanki i stanowiąc podstawę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się nie może pomijać zagadnienia jego efektywności zwłaszcza, że ustawodawca nie definiuje pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Równocześnie istnieje potrzeba uwzględniania pełnego kontekstu normatywnego, w jakim ten przepis funkcjonuje. Gdy uwzględnić istotę i logikę postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową, które jest postępowaniem konkursowym z wiodącą w nim rolą szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć - a w tym kontekście także, wskazaną w art. 53 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przesłankę zobowiązującą do negatywnej oceny projektu (projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania) - uzasadniony jest wniosek, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, jako przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia aktualizuje się w braku obiektywnej możliwości rozdysponowania tej kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru w związku z tym, że kwota środków pomocowych została już wyczerpana przez jej definitywne rozdysponowanie w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, która - zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - stanowi podstawę dofinansowania. Umowa taka stanowi źródło, z jednej strony zobowiązania, a z drugiej uprawnienia do płatności kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów. Źródłem tym nie jest lista projektów, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym jest mowa tylko o projektach wybranych do dofinansowania, co ma tę konsekwencję, że nie oznacza jeszcze, że do ich dofinansowania (zaabsorbowania środków przeznaczonych na ich finansowanie) rzeczywiście dojdzie, skoro jego podstawę stanowi dopiero umowa o dofinansowanie projektu, która szczegółowe warunki przekazywania środków wsparcia finansowego uzależnia m. in. od prawidłowości realizacji projektu (w tym również przy uwzględnieniu perspektywy czasu, w której projekt ten ma być realizowany) oraz prawidłowości wykonywania umowy przez beneficjenta pomocy. Znajduje to swe uzasadnienie w art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowiącym, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania oraz dokonano czynności i złożono dokumenty wskazane w regulaminie konkursu. Już zatem przed zawarciem umowy właściwa instytucja ponownie sprawdza spełnienie wszystkich kryteriów konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, albowiem stan rzeczy z daty oceny projektu w relacji do stanu rzeczy z daty zawierania umowy może ulec zmianie, a może się też okazać, że stan rzeczy z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował ze stanem rzeczy z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co może stanowić również rezultat błędnej oceny odnośnie do spełniania kryteriów wyboru. Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie, to zatwierdzonej liście projektów wybranych do dofinansowania można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zatem wiążącego przyrzeczenia ani zobowiązania zawarcia umowy. Prezentowane podejście ma tę konsekwencję, że określoną art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przesłankę pozostawienia protestu bez rozpoznania - gdy chodzi o jej aktualizację - czyni pewną. Ma to kluczowe znaczenie dla oceny miary efektywności środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, a tym samym efektywności udzielanej we wskazanym trybie ochrony prawnej. Jeżeli pewności zaistnienia wskazanej przesłanki nie daje lista projektów wybranych do dofinansowania, która ma wyłącznie walor deklaratoryjny - wybór projektów do dofinansowania nie oznacza bowiem jeszcze, że doszło do zaabsorbowania i rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a przez to do jej wyczerpania - to należy jej poszukiwać na innym polu dającym tą pewność. Skoro na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca operuje zwrotem wyczerpania kwot, a przez wyczerpanie czegoś należy rozumieć czegoś brak, uzasadnione jest stanowisko, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji - brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji przez zawarcie umów będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nich środkami finansowymi. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania organ błędnie zaś wiąże z rozstrzygnięciem konkursu, a nie podpisaniem umowy. Na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, że do dnia rozprawy nie podpisano jeszcze umów dotyczących realizowania projektów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną Sądu, ustali i da wyraz w uzasadnieniu aktu o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, ze wskazaniem na określone dokumenty, czy i w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło, w rozumieniu przedstawionym wyżej, do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania. W przypadku ustalenia, że środki te nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane, rozpozna protest. Biorąc pod uwagę powyższe w pkt 1 sentencji orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W pkt 2. sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.