III OSK 2819/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 638/19 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D.C. na rzecz Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 638/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący wnioskiem z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w Z. wysłał w marcu 2017 r. w imieniu osób osadzonych oraz ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w Z. w marcu 2017 r. wysłał we własnych sprawach. Ponadto, Skarżący zwrócił się o udzielnie informacji, na jakiej podstawie zostały ustalone informacje, o które wnioskuje. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznając, że stanowi ona informację przetworzoną, natomiast Skarżący wezwany pismem z [...] marca 2019 r. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji, stwierdził w piśmie z [...] marca 2019 r., że żądana informacja publiczna stanowi informację prostą. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor Okręgowy SW decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy SW w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego jest prawidłowe. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych, suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych w decyzji działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Organu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W chwili złożenia wniosku, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na tok realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Przygotowanie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji, poprzedzonej przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji i wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Również przeprowadzona przez Dyrektora Okręgowego SW ocena nie doprowadziła do wniosku, że Skarżący ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Skarżący wniósł do WSA skargę na powyższą decyzję, podnosząc, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, możliwą do ustalenia na podstawie rejestrów, które Areszt Śledczy posiada i prowadzi. Ustanowiony w ramach przyznanego Skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik z urzędu w uzupełnieniu skargi (pismo z [...] stycznia 2020 r.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania każdej konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Uwzględniając zakres żądanych przez Skarżącego informacji oraz potencjalny wkład organu administracji w ich przygotowanie, nie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Informacje, których udostępnienia domaga się Skarżący, znajdują się w dyspozycji Organu - chodzi o proste wskazanie j ilości korespondencji. Przekazanie tych informacji wymaga jedynie odpowiedniego ich odczytu z posiadanych przez Organ zestawień - książek nadawczych lub podobnych, przy czym z doświadczenia życiowego wynika, że tego rodzaju książki nadawcze lub podobne posiadają wskazania ilościowe - kolejne pozycje opatrywane są kolejnymi liczbami porządkowymi. Dokonanie zaś prostego odczytu ilościowego w zależności od adresata korespondencji, nie może być kwalifikowane jako przetworzenie informacji, gdyż nie wymaga dokonania szczególnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych czy ekspertyz. Nie ma miejsca tutaj powstanie jakościowo istotnej, nowej informacji, a proste czynności co do zasady techniczne, nie wymagające szczególnego zaangażowania intelektualnego, nie mogą być kwalifikowane jako takie, które decydują o uznaniu danej informacji za informację publiczną przetworzoną. Ponadto Skarżący żąda wyłącznie udzielenia informacji z okresu jednego miesiąca, nie sposób więc przyjąć, że można w niniejszym przypadku mówić o szczególnym zaangażowaniu czasowym, czy organizacyjnym organu, celem udzielenia informacji. Natomiast nawet gdyby przyjąć, iż w tym przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie Skarżący wprawdzie został wezwany do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, niemniej zaskarżona decyzja poza stwierdzeniem powyższego faktu oraz konstatacją, że Organ nie zidentyfikował ww. interesu, nie zawiera żadnej pogłębionej analizy prawnej lub faktycznej w tym zakresie, czym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 107 §1 pkt 6 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska, pełnomocnik Organu dodatkowo wyjaśnił, że w Areszcie Śledczym w Z. osadzonych jest około 300 osób, jest to duża jednostka, stąd ilość korespondencji wychodzącej jest znaczna. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Dyrektor Aresztu Śledczego, jako organ Służby Więziennej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Natomiast informacje, o których udostępnienie Skarżący wystąpił, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy organy rozpatrujące wniosek prawidłowo zakwalifikowały informacje, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy Organ mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez Skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. WSA wyjaśnił, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. WSA podkreślił, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. W ocenie WSA, Organy obu instancji wykazały w sposób wystarczający powody, dla których uznały, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie Dyrektor Okręgowy SW wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. WSA wskazał, że Areszt Śledczy w Z. jest dużą jednostką penitencjarną - osadzonych jest w nim jednorazowo ok. 300 osób, co niewątpliwie generuje znaczne ilości korespondencji wychodzącej z tej jednostki - tak urzędowej jak i przekazanej do wysyłki przez osadzonych. W sporządzonej przez Organ notatce służbowej z [...] marca 2019 r. podano, że "sekretariat tutejszej jednostki nie posiada gotowego zbioru danych o których udostępnienie skarżący wnosi. Aby wytworzyć taką informację niezbędne jest przeanalizowanie każdej zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji pozycji i odpowiednie jej zakwalifikowanie, wytworzenie nowych zestawień i dokonanie obliczeń". Należało więc przyjąć, iż żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący, mimo pouczenia go przez Dyrektora Aresztu Śledczego w piśmie z [...] marca 2019 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest, aby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. WSA wskazał, że z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Z 2023 r., poz. 1634 – dalej: p.p.s.a."), poprzez uznanie informacji, których udostępnienia żąda Skarżący za informację publiczną przetworzoną, podczas gdy jest to informacja publiczna prosta, a w konsekwencji oddalenie skargi złożonej w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, to wnioskujący o informację (tutaj Skarżący) ma obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego żąda udostępnienia tej informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy to po stronie organów leży obowiązek dokonania odpowiednich ustaleń w tym zakresie, a w konsekwencji oddalenie skargi złożonej w sprawne. W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy SW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 Skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność oddalenia skargi uznając z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że konkretna informacja, o którą wystąpił składając wniosek z dnia 27 lutego 2019 r. ma charakter informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, a także że Skarżący swoją argumentacją prezentowaną w toku postępowania nie wykazał szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ma charakter przepisu prawa materialnego, dotyczy bowiem treści publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej i przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Mając to na uwadze należy zatem stwierdzić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej poza przepisem zawierającymi normę blankietową, tj. art. 151 p.p.s.a. i przepisami prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie powołano żadnych innych przepisów, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą sposobu prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz oceny oświadczeń i dokumentów składanych w tym postępowaniu, a zatem m.in. treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepisów takich nie powołano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wstępnie należy zastrzec, że art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego. Już tylko z tego względu analizowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. W ramach przedmiotowego zarzutu Skarżący kasacyjnie podważa ocenę Sądu pierwszej instancji, że obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej spoczywa na podmiocie, który wnioskuje o jej udostępnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie wyraził takiego stanowiska. Sąd ten wskazał prawidłowo, że w razie kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, rozpatrzenie wniosku każdorazowo wymaga uprzedniej weryfikacji istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego, jako określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunku uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji publicznej. W ramach tej weryfikacji organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, albowiem ten - składając wniosek - może nie mieć świadomości, że żąda informacji przetworzonej. Dopiero zaś po dokonaniu weryfikacji spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, w zależności od jej wyniku adresat wniosku zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną po jej uprzednim przetworzeniu, bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 3/11, LEX nr 1079760; wyroki WSA we Wrocławiu: z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, LEX 1271502 oraz z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 109/17, LEX nr 2364529). Odnosząc się do argumentacji Skarżącego wyjaśnić trzeba, że rzeczywiście organ zobowiązany jest wykazać, iż udostępnienie informacji publicznej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak aby mógł odnieść się do tej kwestii, wnioskodawca na wezwanie zobowiązany jest podać okoliczności, z których wynikałoby, że udostępnienie żądanej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Brak odpowiedzi skarżącego, będącego osobą fizyczną, na wezwanie organu o wykazanie tej przesłanki, uniemożliwił szersze odniesienie się organu w tej kwestii. Prawidłowym skutkiem braku odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie omawianej przesłanki, było zatem stwierdzenie przez Organ, że taka pozytywna przesłanka nie zachodzi. To skutkowało odmową udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. Wynikająca z powyższych przyczyn nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).