II SA/Rz 1259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019r, znak: [...] odmawiającą przeniesienia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2019r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej zalicznikowej instalacji elektrycznej, instalacji gazowej z odcinkiem zewnętrznym oraz budowę budynku gospodarczego - w M. na działce nr 217, w zabudowie zagrodowej - na rzecz P.R.. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 marca 2019r. P.R. wystąpił do Starosty o przeniesienie na jego rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. Wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 25 marca 2019r. oraz oświadczenie z dnia 25 marca 2019r, w którym B.R. wyraża zgodę na przeniesienie ww. decyzji na rzecz swojego syna P.R.. Pismem z dnia 10 kwietnia 2019r, znak: [...] Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o: zaświadczenie o posiadaniu przez niego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na powyższe, P.R. pismem z dnia 16 kwietnia 2019r. poinformował, że uważa ww. żądanie za bezpodstawne i pozbawione podstawy prawnej. Równocześnie zaznaczył, że jego zdaniem, spełnił wszystkie wymagania, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "P.b."). Pismem z dnia 24 kwietnia 2019r, znak: [...] Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz złożenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń, a następnie odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz P.R.. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja udzielona została osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, a pozwolenie na budowę dotyczy zabudowy zagrodowej, którą to zabudowę stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy /kategorie obiektów I i II/ zlokalizowane na gruntach klasy R IlIa. Tymczasem wnioskodawca nie udokumentował posiadania gospodarstwa rolnego w związku z czym nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty , uwzględnienie wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę, stanowiłoby w tym przypadku "obejście" przepisów prawa. W odwołaniu skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu I instancji spełnił wszystkie warunki, o których mowa w art. 40 P.b. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji wskazując, że znane są mu orzeczenia sądów administracyjnych o przeciwnym stanowisku, stwierdził, że nie zgadza się z ich argumentacją podzielając jednocześnie ustalenia i wnioski organu I instancji. Jako bezsporne wskazał, że zmiana inwestora w trybie art. 40 P.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny, bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie jakichkolwiek innych kwestii, bowiem jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że warunkiem przeniesienia takiej decyzji jest zgoda strony, na rzecz której została wydana i przyjęcie przez osobę, która o przeniesienie występuje, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, z tym, że musi ona wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody nie zwalnia to jednak organu od sprawdzenia, czy zmiana ta nie jest podyktowana chęcią "obejścia" przepisu, którego warunków wnioskodawca nie byłby w stanie dochować w "normalnym" trybie. Zdaniem organu II instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. P.R. nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie spełnia wymagań które nałożyła na inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę, bowiem nie może realizować przedmiotowej inwestycji w zabudowie zagrodowej, a w związku z tym nie jest w stanie przejąć wszystkich warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 40 ust. 1 P.b. Za słusznością takiej tezy przemawia, zdaniem organu II instancji także fakt, że P.R. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę wystąpił do organu dwa dni po terminie, w którym decyzja stała się ostateczna, zaś w piśmie z dnia 10 maja 2019r. potwierdził, że samodzielnie nie mógłby takiego pozwolenia uzyskać. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 40 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw, - art 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sytuacji gdy przepisy nie wymagają aby nowy inwestor legitymował się przy przeniesieniu pozwolenia na budowę, decyzją o warunkach zabudowy, - art 6 K.p.a. poprzez dowolne stosowanie przepisów oraz akceptację pozaprawnych żądań i działań organu I instancji, - art 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie sposobu stosowania przepisów prawa przez organ I instancji. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/18, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 281/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1109/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 P.b. przewidujący, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 P.b. (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na której przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć należy, że instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę stosowana jest wówczas, gdy poza osobą inwestora elementy stanu faktycznego sprawy, w której pozwolenie zostało wydane, nie ulegają zmianie (A Ostrowska, (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 393). Tym samym organ architektoniczno-budowlany rozpoznając wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę nie może nie dostrzegać innych uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji. W poglądach doktryny przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygający o przeniesieniu pozwolenia na budowę powinien odmówić przeniesienia, jeżeli z materiału dowodowego wynika, że uwzględnienie wniosku spowodowałoby obejście przepisów prawa, np. w sytuacji gdy inwestor zwraca się z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę w części, a pozostawałoby to w kolizji z normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę będzie również konieczne, jeżeli organ ustali, że w wyniku przeniesienia pozwolenia osoba, na którą zostałaby ona dokonana, takiego pozwolenia w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Wydanie decyzji przez organ w tego rodzaju przypadkach prowadziłoby do obejścia prawa, a także do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu (zob. A. Kosicki (w:) M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 446). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uznał za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację budynku wraz z instalacjami w zabudowie zagrodowej z tego powodu, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne lub hodowlane- nie przedłożył na wezwanie organu stosownego zaświadczenia. Jak wyjaśnił, poprzedni inwestor – matka wnioskodawcy B. R. - podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu posiadania gospodarstwa, którego wielkość predystynowała ją do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art 61 ust. 4 u.p.z.p., a następnie pozwolenia na budowę na realizację inwestycji w zabudowie zagrodowej – na co przedłożyła stosowne zaświadczenie i dlatego uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu skoro decyzja została udzielona osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, spełniającej dodatkowo wymogi z art 61 ust. 4 u.p.z.p., a wnioskodawca nie udokumentował spełnienia tych warunków, to nie zostały spełnione wszystkie warunki formalne wymagane przepisem art 40 P.b. Wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w takich warunkach prowadziłoby de facto do obejścia przepisów prawa przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez osobę, która występując pierwotnie z takim wnioskiem nie uzyskałaby go. Dodatkowo o obejściu prawa świadczy, zdaniem organu fakt, że skarżący z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę wystąpił bezpośrednio po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z taką argumentacją organów nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zmiana inwestora w trybie art 40 P.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie osoba, na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na bodowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 1999 r., sygn. akt IV SA/1053/97, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach CBOiS, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się tylko ze zmianą jednego z jej elementów tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji, to postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne jest ograniczone wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art 40 ust. 1 P.b. ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 884/05). Sąd podziela także, jednolite w zasadzie stanowisko sądów, że organ administracji architektoniczno budowlanej w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycji w zabudowie zagrodowej, nie jest uprawniony do badania, czy osoba – na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę – jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Nie jest również uprawniany do badania kwalifikacji rolniczych inwestora ( tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 886/16). Słuszne są zatem zarzuty skarżącego o braku podstaw prawnych do żądania od niego zaświadczenia o posiadaniu i prowadzeniu gospodarstwa rolnego w sprawie z wniosku opartego na art 40 P.b. Jak już wcześniej zasygnalizowano, nie oznacza to jednak, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, a w niniejszym przypadku spowodowania innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntu. Niewątpliwie fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego o średniej powierzchni dla terenów danej gminy stanowi wyjątek od obowiązku spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa( art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co jak wynika z akt sprawy było również podstawą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę, którego aktualnie przeniesienia domaga się skarżący. Jak wynika jednak z akt sprawy, a co wydaje się umknęło całkowicie organom, skarżący zarówno w dacie wydania decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy ( decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]), jak również pozwolenia na budowę był wraz z matką współwłaścicielem działki inwestycyjnej spełniającej te wymogi ( [...], zaświadczenie z dnia 10 października 2018 r., nr [...]). Był nim również w chwili składania wniosku o przeniesieniu pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 698/19, z którym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza, stwierdził, że: "nie ma prawnych zakazów by osoba nie posiadająca kwalifikacji rolnika indywidualnego, o których mowa w art. 6 ww. ustawy a posiadająca nieruchomość o wymaganej ustawą powierzchni (musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) i mająca zamiar rozpoczęcia szeroko rozumianej działalności rolnej mogła się legalnie domagać ustalenia warunków zabudowy dla siedliska - także nowego. Ustawa nie uzależnia również możliwości ustalenia warunków zabudowy zagrodowej od tego żeby dane gospodarstwo już istniało tj. żeby nowa zabudowa stanowiła uzupełnienie już istniejącej zabudowy zagrodowej. Reguły takiej nie sposób wywieść z brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie zabudowy zagrodowej obejmuje dom mieszkalny i budynki gospodarcze, a ustalone przez organ okoliczności (fakty) należycie uprawdopodabniają, że faktycznie nie chodzi wnioskodawcy o obejście przepisów prawa dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W wyroku tym Sąd wskazał, co istotne jest także z punktu widzenia niniejszej sprawy, że dowody, na które się wnioskodawca powołuje, i których przeprowadzenia się domaga nie mogą być przez organ ignorowane, a sam organ nie może się domagać dowodów prawem nie wymaganych w szczególności zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego szczególnie w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. tj. w formie poświadczenia organu administracji". W świetle tego co powiedziano twierdzenie organu, że skarżący składając pierwotny wniosek nie uzyskałby pozwolenia na budowę, jak też wymaganie od niego przedłożenia zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, było całkowicie bezzasadne. Brak jest także podstaw do przypuszczenia, że przeniesienie pozwolenia na budowę prowadzić może do innego niż, określony w tej decyzji, sposobu zainwestowania działki. Mając na uwadze przedmiot inwestycji tj. realizację domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi przyłączami stwierdzić należy, że nie istnieją realne obawy, że na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę syn dotychczasowej inwestorki wykorzysta nieruchomość w sposób inny aniżeli określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić należy przy tym uwagę, że organy nie prowadziły postępowania w tym kierunku jednoznacznie stwierdzając, że brak legitymowania się przez wnioskodawcę dokumentem potwierdzającym fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowił wystarczającą i jednocześnie wyłączną przesłankę do wydania decyzji odmownej. Nie dokonując wszechstronnej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynikało, że w dniu składania przez matkę wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący posiadał tytuł prawny do przedmiotowej działki, a opierając się jedynie na fakcie nieprzedłożenia żądanego zaświadczenia o posiadanym statusie rolnika indywidualnego rażąco naruszyły zarzucane w skardze przepisy, w tym art. 7 K.p.a., który to stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszyły także wymieniony w skardze art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie dopełniając drugiego z wymienionych obowiązków. Tak przeprowadzone postępowanie narusza zasadę praworządnością - nie można bowiem uznać, że organy podjęły wystarczające czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i ta reguła została naruszona. Naruszenie powyższych przepisów doprowadziło organy do, całkowicie nie przystających do stanu faktycznego sprawy, wniosków o braku podstaw do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W realiach sprawy przeniesienie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zabudowie zagrodowej wydanej dla legitymującej się zaświadczeniem o figurowaniu jako podatnik podatku rolnego matki, na rzecz nieprzedkładającego takiego dokumentu jej syna, który zarówno w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę legitymował się prawem współwłasności działki inwestycyjnej, spełniającej wymogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zagrodowej, i miał w związku z tym prawo do wystąpienia, tak z wnioskiem o warunki zabudowy, jak też z wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie nosi znamion obejścia prawa. Występując z wnioskiem o przeniesienie tego pozwolenia skarżący korzystał z przysługującego mu prawa a nie, co zarzucały mu organy, "obchodził to prawo". Końcowo Sąd podkreśla, że decyzja wydana na podstawie art. 40 P.b. jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. Organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot. W ocenie Sądu wszystkie przesłanki zostały spełnione: wnioskodawca przedłożył oświadczenie inwestora o zgodzie na przeniesienie decyzji, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, oraz oświadczenie, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji zastosuje się do zaprezentowanej przez Sąd wykładni.