I OZ 1429/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 665/19 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Zdunach z dnia 25 maja 2011 r. nr VII/49/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zdunach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 14 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Zdunach z 25 maja 2011 r. w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zdunach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 296) i art. 88 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 w związku z § 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż skarżona uchwała została uchylona uchwałą z 23 lipca 2019 r. Umarzając postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie stosownego vacatio legis. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w dniu wyrokowania uchwała już nie obowiązywała. Została ona uchylona mocą § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Zdunach z 23 lipca 2019 r. nr XI/81/19 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 31 lipca 2019 r. poz. 6957) – wraz z wejściem w życie tej ostatniej uchwały, w dniu 15 sierpnia 2019 r. Natomiast ponieważ zaskarżona uchwała – jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, to nie mogła i nadal nie może być stosowana "na zewnątrz" administracji, a co wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Prokuratora uchylenie kwestionowanej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie czyni zbędnym wydania merytorycznego orzeczenia w takiej sprawie. Podał, że zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym przez osiem lat i przez ten czas wywoływała określone skutki. Komisja, która została powołana na podstawie przepisów tej uchwały działała i podejmowała określone decyzje w różnych dziedzinach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania Sąd pierwszej instancji wyprowadził z faktu, że z mocy uchwały Rady Miejskiej w Zdunach z 23 lipca 2019 r. zaskarżona uchwała utraciła moc, przyjmując, że aktualnie brak jest przedmiotu sprawy zainicjowanej skargą Prokuratora. Stwierdzić należy, że o ile prawidłowe jest ustalenie co do nieobowiązywania już zaskarżonej uchwały, o tyle nieprawidłowy jest wniosek co do braku możliwości poddania jej kontroli przez Sąd. Podkreślić wypada, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny (Lex nr 25333) jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Z akt sprawy wynika, że Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zdunach z 25 maja 2011 r. jeszcze w okresie jej obowiązywania (16 lipca 2019 r.). Uchwała została zaś uchylona na mocy § 2 uchwały Rady Miejskiej w Zdunach z 23 lipca 2019 r., który to przepis wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4). Jak słusznie zauważył Prokurator w zażaleniu, zaskarżona uchwała w okresie prawie ośmiu lat obowiązywania wywołała skutki prawne, stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu. Zwrócić należy również uwagę, że powyższe stanowisko stanowi jednolity pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na tle zbieżnych z niniejszą spraw (por. postanowienie z 25 września 2018 r. sygn. akt I OZ 862/18, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1115/19, 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OZ 1188/19 i I OZ 1189/19). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.