IV SA/Po 989/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako: "Burmistrz" albo "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], którą odmówiono E. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu [...] lutego 2019 r. Burmistrza [...] odmówił przyznania Pani E. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem - T. S.. Jako powód odmowy organ I instancji wskazał, że rodzice T. S. żyją i nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie E. P., podnosząc, że rodzice T. S. odkąd skończył on 16 lat mieli ograniczone prawa rodzicielskie, pieczę nad bratem sprawowali dziadkowie, a po ich śmieci odwołująca. Z tego powodu zmuszona była ona do rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Podkreśliła, że rodzicie nigdy nie wypełniali obowiązku alimentacyjnego wobec brata ani w postaci pieniężnej czy materialnej czy poprzez osobiste starania oraz wskazała, że sprawowanie opieki nad T. S. przez jego matkę lub ojca byłoby niemożliwe chociażby przez brak jakichkolwiek warunków mieszkaniowych czy osobistych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: "ustawa"), a następnie wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła E. P.. Jest ona siostrą, czyli inną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec brata, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Rodzice E. P. i T. S. żyją, na czas niepełnoletności dzieci mieli ograniczone prawa rodzicielskie. Od 2002 r. opiekę nad rodzeństwem sprawowali dziadkowie, którzy byli rodziną zastępczą. Od 2010 r. odwołująca została ustanowiona rodziną zastępczą dla brata, który od tego czasu z nią zamieszkał. W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2019 r. E. P. podała, że matka ich mieszka na terenie gminy [...] –powiat [...], a miejsce pobytu ojca nie jest jej znane. Podkreślić należy, że T. S. jest osobą dorosłą, a do czasu osiągnięcia pełnoletniości przebywał w rodzinie zastępczej ustanowionej u siostry - E. P.. Następnie Kolegium wskazało, że z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086) wynika, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Według przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej, Zdaniem organu II instancji z powyższych przepisów wynika, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia jest ściśle określony. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że skarżąca jest siostrą osoby wymagającej opieki, wskazanej we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, inną niż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (gdyż jest krewną w linii bocznej). Wobec tego - zgodnie z art. 17 ust. la cytowanej ustawy - zaistniała przesłanka odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że jednym z warunków przyznania go osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest to, że nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust la ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez rodziców niepełnosprawnego T. S. którzy żyją i nie posiadają stopnia niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, 2. art. 2, art. 18, art. 23, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawną odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania wyłącznej opieki nad niepełnosprawnym bratem, podczas gdy bezwarunkowe przyznanie wyłącznie rodzicom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawnośći narusza zasady konstytucyjne, w tym zasadę równości wobec prawa oraz prawa rodziny do pomocy strony państwa, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") polegającego na jego błędnym niezastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. Równocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z opinii psychologicznej z dnia [...] maja 2017 r., opinii lekarskiej biegłych sądowych z dnia [...] września 2017 r. oraz opinii lekarskiej biegłych sądowych z dnia [...] maja 2018 r. na okoliczność stanu zdrowia fizycznego i stanu psychicznego T. S., dolegliwości psychopatologicznych, umiejętności życiowych T. S., konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały w całości przedstawione w stanie faktycznym uzasadnienia. W szczególności strony nie kwestionują niemożności samodzielnej egzystencji przez T. S.. Dlatego też w ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o co wnosiła skarżąca. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota spory w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji publicznej stoją bowiem na stanowisku, że skoro rodzice T. S. żyją, skarżąca mogłaby otrzymać wnioskowane świadczenie jedynie w przypadku, gdy rodzice zostaliby pozbawieni praw rodzicielskich lub gdyby legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad pełnoletnim bratem, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. wyroki z dnia: 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, orzeczenia dostępne w Internecie). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko, w sytuacji gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie rodzice osoby niepełnosprawnej żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podała skarżąca porzucili ono jednak swoje dzieci i nie utrzymują z nimi kontaktu. Co istotne, od 2002 r. opiekę nad rodzeństwem sprawowali dziadkowie, którzy byli rodziną zastępczą, natomiast od 2010 r. odwołująca została ustanowiona rodziną zastępczą dla brata, który od tego czasu z nią zamieszkał. W tym stanie faktycznym, mając na względzie powołany wyżej art. 132 k.r.i.o., należy przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej - jako zobowiązanego w dalszej kolejności – względem brata, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, z tym zastrzeżeniem, że rzeczywiście z uwagi na stan zdrowia i wiek matka nie jest rzeczywiście w stanie sprawować właściwej opieki nad swoim niepełnosprawną córką. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ze wskazanym zastrzeżeniem, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawną do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy. Nie można bowiem z góry założyć, że rodzice mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, bez uprzedniego zweryfikowania okoliczności podnoszących przez skarżącą. W ocenie Sądu, nie można z góry założyć, że tylko rodzic legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest zdolny do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad wymagającym tego dzieckiem. W niniejszej sprawie ustaleń w tym przedmiocie w ogóle nie poczyniono z uwagi na błędną wykładnię omawianego wyżej przepisu, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ po uzupełnieniu postępowanie dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).