III FSK 2088/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, Protokolant Natalia Zawadka, po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 731/19 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 14 października 2019 r. nr 2001-IEE.711.229.2019 w przedmiocie wyłączenia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., I SA/Bk 731/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 14 października 2019 r. w przedmiocie wyłączenia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Organ w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 730 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień obu instancji i błędne uznanie, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego z 13 sierpnia 2019 r. nie jest sprawą tożsamą z wnioskiem z 31 lipca 2019 r. i nie jest sprawą uprzednio rozstrzygniętą postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z 6 sierpnia 2019 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem DIAS z 25 września 2019 r.); 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę sprawy i rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z 6 sierpnia 2019 r. (utrzymanego w mocy postanowieniem DIAS z 25 września 2019 r.), które to postanowienia nie były przedmiotem skargi w tej sprawie oraz poprzez nieuprawnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie dotyczące miesiąca lipca 2019 r. było niedopuszczalne w postanowieniu z 6 sierpnia 2019 r.; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę i kontrolę niniejszej sprawy, z pominięciem przepisu art. 38 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz istoty instytucji w niej zawartej dotyczącej wyłączenia spod egzekucji, co doprowadziło sąd do mylnych wniosków, że organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć merytorycznie ponowny wniosek skarżącego o wyłączenie spod egzekucji dot. jego wynagrodzenia za miesiąc lipiec 2019 r. oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jej najdalej idący zarzut koncentruje się na naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Istotnego znaczenia nabiera wobec powyższego zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I OSK 3196/19). Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy objętej postanowieniami organów egzekucyjnych z 27 sierpnia 2019 r. oraz 14 października 2019 r., albowiem zbadanie legalności tych postanowień wymagało odniesienia się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć tych organów z 6 sierpnia 2019 r. i 25 września 2019 r. w zakresie tożsamości przedmiotowej obu tych postępowań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sprawa objęta wnioskiem skarżącego z 13 sierpnia 2019 r. nie była sprawą tożsamą przedmiotowo ze sprawą objętą wnioskiem tegoż z 31 lipca 2019 r. Mimo braku precyzyjności wniosku skarżącego z 31 lipca 2019 r. i "warunkowego" powołania się na wyłączenie spod egzekucji wynagrodzenia za miesiąc lipiec 2019 r. i rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ egzekucyjny, to jednak zasadnicza różnica w przedmiocie obu spraw dotyczyła kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, która podniesiona został dopiero we wniosku skarżącego z 13 sierpnia 2019 r. W tym zakresie sprawa nie była ani tożsama przedmiotowo ze sprawą rozstrzygającą wniosek z 31 lipca 2019 r., tj. uprzednio rozstrzygniętą postanowieniami z 6 sierpnia 2019 r. (postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B.) i 25 września 2019 r. (postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku). Odnośnie do sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa zatem czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (przykładowo wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17). Analiza akt sprawy i wydanego rozstrzygnięcia pozwala z całą stanowczością stwierdzić, że sąd pierwszej instancji tego przepisu nie naruszył, w żadnym z przywołanych powyżej aspektów. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 61a § 1 k.p.a., ani też art. 105 § 1 k.p.a. albowiem żaden z nich nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Dla przypomnienia tylko podnieść należy, że zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.). W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) (por. wyroki NSA z: 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; 6 września 2018 r., I OSK 449/18). Według art. 105 § 1 k.p.a. natomiast, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19). Z oczywistych względów na obecnym etapie postępowania nie mógł być rozważany art. 38 § 1 i 2 u.p.e.a., gdyż odnosi się on do meritum sprawy, które może być ocenione w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. W związku z tym nie mógł tego przepisu naruszyć sąd pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Jacek Brolik sędzia del. WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska