IV SA/Po 783/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu [...] czerwca 2000 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami). Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący sformułował zarzut naruszenia: 1) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej "u.o.a.n.") w związku z art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") przez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jest ona aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu; 2) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") w związku z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu upoważnienia i wprowadzenie w części IV ust. 2 regulaminu zakazu przebywania na terenie cmentarza dzieci do lat 7 bez opieki dorosłych; 3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zmianami, zwanej dalej "u.r.o.n") przez wprowadzenie w rozdziale IV ust. 3 regulaminu zakazu wprowadzania psów co jest sprzeczne z zapisami powołanej ustawy; 4) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zmianami, zwanej dalej "k.w.") przez wprowadzenie do rozdziału IV ust. 4 i 6 zakazu niszczenia zieleni i wysypywania śmieci w niedozwolonych miejscach, podczas gdy materia ta została już uregulowana w przepisach rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że Rada w pełni uwzględniła skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] (Dz. Urz. Woj. Wiel. z 2019 r. poz. 7411) Rada przyjęła nowy regulamin, jednocześnie uchylając w § 3 zaskarżoną uchwałę. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o zasądzenie na rzecz Miasta i Gminy [...] od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. akty jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność uchwały według następującej argumentacji. Istotą rozpoznanej sprawy jest określenie charakteru aktu prawnego, którego przedmiotem jest regulamin korzystania z cmentarza miejskiego. Sąd podziela zdanie Skarżącego, że regulamin, który stanowi załącznik do uchwały Rady jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tylko taki charakter norm prawnych przesądza o tym, że przedmiotowa uchwała jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." Z powołanego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem przynależą do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Słowo "powszechnie" wskazuje na generalność norm określających adresatów przepisów. Ustrojodawca ogranicza jednak zakres terytorialny oddziaływania aktów prawa miejscowego do obszaru, na którym działa organ wydający przedmiotowy akt. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy), a więc poprzez podanie nazwy rodzajowej, a nie indywidualnej (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 67). Oprócz charakteru generalnego, norma musi także dotyczyć abstrakcyjnie określonych okoliczności, w których korzystanie z cmentarza miejskiego jest dozwolone. "Abstrakcyjność wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone działanie ma mieć miejsce w pewnych, regularnie powtarzających się okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji" (D. Dąbek, Op cit, s. 67). "Niewątpliwie cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie »zasady i tryb korzystania« zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 28/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Cmentarz jest miejscem odwiedzanym przez osoby będące destynatariuszami, które są nieoznaczone żadną nazwą indywidualną, a okoliczności korzystania z cmentarza zostały określone w sposób, który nie odnosi się do jednej konkretnej sytuacji. Zasadna jest zatem konstatacja, że regulamin cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego. Z tym faktem, ustawodawca wiąże obowiązek ogłoszenia w stosownym publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Warunkiem sine qua non dla wejścia aktu normatywnego w życie jest jego ogłoszenie (zob. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zaniechanie wykonania tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, które sprawia, że akt prawny w postaci uchwały nie może się ostać. "Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 503/18, CBOSA). Fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd podziela w pełni sformułowany zarzut Skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Powyższe przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd podkreśla, że i one są zasadne. Orzecznictwo jest w tym zakresie jednolite, iż regulowanie kwestii będących przedmiotem regulacji odrębnych przepisów nie może znaleźć się w spektrum normowania aktu prawa miejscowego. "Ustanawiając akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 22/18, CBOSA). Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że przez "zasady i tryb korzystania" z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy rozumieć stosunek adresatów do nich celem zagwarantowania racjonalnego korzystania dla nieoznaczonej grupy destynatariuszy. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazuje jedynie upoważnienie dla Rady do określenia "zasad i trybu korzystania". Nie jest więc kompetentna do regulowania aspektów nieobjętych tą normą kompetencyjną. "Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować’ (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 932/17, CBOSA). Sąd podkreśla, że stosunek destynatariuszy do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, który jawi się w "zasadach i trybie korzystania" nie obejmuje zachowań, które ograniczają wolności jednostki, regulują sposób korzystania z tych wolności. Z tego względu, regulowanie kwestii takich jak zakaz wstępu osób z psami, przebywanie na cmentarzu dzieci do lat 7 bez opieki czy wreszcie zakaz wyrzucania śmieci czy też niszczenia zieleni stanowi naruszenie przepisów rangi ustawowej – art. 20a u.r.o.n., art. 144 oraz art. 145 k.w. "Delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 7 lat, bez opieki osoby dorosłej. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 650/17, CBOSA). Przytoczony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skłania do wniosku, że uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co jest przedmiotem normowania w obowiązującej ustawie, gdyż narusza to hierarchię aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 35/17, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim fakt zaniechania publikacji uchwały w publikatorze, Sąd stwierdził, że uchwała obarczona jest wadą, której konwalidacja nie jest możliwa. Pomimo faktu, że zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego, pozostają w mocy skutki jakie ona wywołała lub mogła wywołać. Z tego względu niezasadne byłoby orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania. Należało bowiem stwierdzić nieważność, które czyni uchwałę nieważną ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji, również skutki uchwały uznane będą za niebyłe (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1116/19, System Informacji Prawnej LEX nr 2744020). W wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli wobec zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji wyroku.