II GSK 491/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del.WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.T., M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1976/19 w sprawie ze skargi J.T., M.S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1976/19, po rozpoznaniu skargi J.T. i M.S. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie z [...] września 2002 r. oznaczonej jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/" oraz stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uchylenie decyzji organu odwoławczego, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i uchylenie decyzji organu odwoławczego, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności obu decyzji, a na wypadek uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do zakwestionowania przez skarżących rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie uchylenia decyzji GIF z dnia [...] lipca 2019 r. W ich ocenie Sąd ten winien stwierdzić nieważność zarówno tej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji tego organu z dnia [...] października 2018 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że dopatrują się oni w obu tych decyzjach rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia ich nieważności. To rażące naruszenie przepisów prawa sprowadza się ich zdaniem do rozstrzygnięcia nieznanego w postępowaniu administracyjnym a polegającego na jednoczesnym stwierdzeniu nieważności decyzji i stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję zawierającą kolidujące ze sobą orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji i o wydaniu jej z naruszeniem prawa dotknięta była naruszeniem prawa. Stąd stanął on na stanowisku, że ponownie rozpoznając sprawę organ wypowie się, która z podstaw stwierdzenia nieważności w tej sprawie powinna determinować formułę orzekania w trybie nadzwyczajnym, a w wyniku tych ustaleń powinna zostać wydana decyzja, która zawierać będzie tylko jedno z alternatywnych rozstrzygnięć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Potwierdził on, że konstrukcja zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej naruszają prawo, ale nie stanowi to naruszenia rażącego, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Cechą zaś rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego, powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści tych przepisów regulujących stan prawny spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19). Zatem stwierdzić trzeba, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wykazanie zaś, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1604/18). W zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu strona skarżąca twierdzi, że obie decyzję GIF zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, nie wskazując jednakże przepisów tego prawa, które zostały naruszone w sposób rażący. A przecież przy podniesieniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy powiązać naruszenie tego przepisu z zarzutem naruszenia określonych przepisów, które zdaniem strony skarżącej zostały rażąco naruszone. Brak wskazania tych przepisów powoduje, że skarga kasacyjna w tym zakresie jest nieskuteczna. Ponadto zauważenia wymaga, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o ich rażącym naruszeniu, gdy w sposób oczywisty zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie były zastosowane. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Analizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), Sąd ten doszedł do przekonania, że w sprawie niniejszej, pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania decyzji (więcej niż dziesięć lat), nie stanowi to bariery do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] września 2002 r., gdyż nie stoją temu na przeszkodzie żadne istotne, z perspektywy państwa prawa, wartości. Stąd w zaleceniach kierowanych do organu odwoławczego Sąd ten nakazał, aby organ ten wypowiedział się, którą z podstaw stwierdzenia nieważności w tej sprawie, zastosuje. Przy czym zalecenia tego nie można rozumieć jako dowolnego wyboru, gdyż wybór ten musi być zdeterminowany okolicznościami sprawy, stanem prawnym i prawidłowo uzasadniony. W tym miejscu zauważenia także wymaga, że w wyniku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji ostatecznej wydanej przez GIF w dniu [...] lipca 2019 r., ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić regulację z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje także za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. Przepis ten nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz sądu. Nie reguluje on generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Zatem nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2569/17). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W sprawie wystąpił bowiem przypadek szczególnie uzasadniony polegający na tym, że oddalono skargę kasacyjną skarżących od wyroku Sądu I instancji, który uwzględnił ich skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie może więc być przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.