II SA/Ke 49/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Bogorii z dnia 18 lutego 2004 r. nr XII/95/04 w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bogorii uchwałą nr XII/95/04 z dnia 18 lutego 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 142 ze zmianami), dalej zwanej u.s.g., nadała statut jednostki pomocniczej Gminy Bogoria – Sołectwa Kolonia Wysoki Małe, stanowiący załącznik do uchwały. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Kolonia Wysoki Małe społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Rada Gminy w Bogorii podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 5a u.s.g. Z dokumentacji gminy wynika, że projekt statutu sołectwa został jedynie przedstawiony mieszkańcom na zebraniu wiejskim i przez mieszkańców przyjęty bez uwag. Prokurator wskazał, że konsultacje nie odbyły się na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tym z tego powodu, istotnie naruszony został art. 35 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił jej zarzuty w całości i wniósł o odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania. Organ wyjaśnił, że uchwała została poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami sołectwa przeprowadzonymi podczas zebrania wiejskiego mieszkańców wsi Kolonia Wysoki Małe. Jednak konsultacje te nie były przeprowadzone zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2020 r. organ wskazał, że podczas podejmowania w dniu 18 lutego 2004 r. uchwał w sprawie uchwalenia statutów sołectwa, nie obowiązywała uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Uchwała taka została podjęta w dniu 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Kolonia Wysoki Małe). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Jedyny sformułowany w skardze zarzut dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r.; II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r.; III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie nadania statutów tym jednostkom, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15). Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa sąd orzekający podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa treści statutu tego sołectwa. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 18 lutego 2004 r., nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Z treści odpowiedzi na skargę oraz z protokołu z sesji Rady Gminy w Bogorii z 18 lutego 2004 r. wynika, że projekt statutu sołectwa został przedstawiony na zebraniu wiejskim i przyjęty przez mieszkańców "bez uwag". W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Nie poddaje się ono jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.