II SA/Ke 1168/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 7 lutego 2018 r. nr XXXIX/309/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 7 lutego 2018 r. nr XXXIX/309/2012 Rada Gminy w Strawczynie, na podstawie art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1875 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1289 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w § 1 uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strawczyn" stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. W § 20 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano, że na terenach publicznie dostępnych psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód zarzucając istotne naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w § 18 ust. 1 pkt 2 i § 20 ust. 1 załącznika do uchwały, przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej części uchwały. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że obowiązek nałożony w § 18 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, ani w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący powołał się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Problematyka wyprowadzania psów została uregulowana w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, zaś ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że uchwała, zaskarżona w części dotyczącej załącznika – stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały i powoływanej dalej jako: u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia regulacji określonej w zaskarżonych paragrafach załącznika. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla analizowanej kwestii stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1); Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt 6). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy w § 20 ust. 1 załącznika do uchwały nałożyła na posiadaczy psów obowiązek prowadzenia psa na terenach publicznie dostępnych tylko na smyczy i w kagańcu. Przede wszystkim należy wskazać, że ustalone obowiązki, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie postanowień § 20 ust. 1 Regulaminu, które nie pozwala na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów w miejscu publicznie dostępnym tylko na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań ( w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" – zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r., i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt - zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 20 ust. 1 w oczywisty sposób modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i w swoim zapisie jest bardziej rygorystyczna. Powyższe oznacza, że również w takim kontekście w analizowanym przepisie Rada Gminy w Strawczynie przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe (wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2014 II SA/G1 482/14, wyrok NSA z 13 września 2012 II OSK 1492/12; wyroki WSA w Kielcach z 5 sierpnia 2015 II SA/Ke 597/15 i z 27 lipca 2015 II SA/Ke 576/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie również Prokurator zakwestionował zapis § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zawarty w § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązek jest jednak zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 795/18, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy braku w systemie prawa jakichkolwiek powszechnie obowiązujących norm określających, jak intensywne odory stwarzają uciążliwość dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, wykonanie obowiązku nałożonego w zaskarżonym przepisie § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w odniesieniu do odorów, jest w praktyce niemożliwe. Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, z którego wynika, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Mając zatem powyższe na uwadze należało uznać, że § 18 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunków tych nie spełnia. Rada była zobowiązana do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby te mają obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Zapis ten jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Z podniesionych wyżej względów Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.