II OSK 713/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 287/17 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 287/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta [...], w związku z prowadzonym postępowaniem podatkowym, zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, czy kamienica położona przy [...] w [...], wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, jest utrzymywana zgodnie z wymogami konserwatorskimi. W odpowiedzi na ten wniosek [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zaświadczenie, iż nie może potwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dniu 24 marca 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek K. G. (właściciela zabytkowej kamienicy) o wznowienie postępowania oraz uchylenie ww. zaświadczenia, ewentualnie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonanie wszystkich pozwoleń konserwatorskich zgodnie z ich treścią oraz wykonanie wszystkich zaleceń konserwatorskich, a w związku z tym utrzymywanie i konserwowanie nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia K. G. na w/w postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę na konieczność rozpatrzenia wniosku K. G. o wydanie nowego zaświadczenia. Postanowieniem z [...] listopada 2015r [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji kamienicy przy [...] w [...] zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 15 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę zabytkowego obiektu. Z czynności kontrolnych oraz z ponownej analizy akt sprawy wynika, że od 2006 r., tj. od dnia wydania przez PINB decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę części tylnej budynku frontowego kamienicy przy [...], wykonanej ponad poziom stropu IV piętra oraz rozbudowy części oficyny, wykonanej bez pozwolenia na budowę. Ponadto, w związku z oględzinami w dniu 15 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji bocznej oficyny kamienicy od strony [...], elewacji bocznych i tylnej oficyny ww. kamienicy od strony ul. [...]. Decyzja ta również nie została wykonana. Następna kontrola odbyła się w dniu 14 stycznia 2014 r., a z jej protokołu wynika, że zarówno elewacja frontowa, jak i elewacje tylna oraz boczna, są w złym stanie technicznym. Ponadto w pomieszczeniach widoczne są liczne ślady zawilgocenia, zasolenia oraz występują nieszczelności. W dniu [...] marca 2014 r. organ wydał pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót związanych m. in. z remontem elewacji tylnej budynku głównego, elewacji północnej i południowej oficyny tylnej, elewacji zachodniej oficyny bocznej, jednakże do dnia wydania postanowienia nie zostało ono zrealizowane. Ostatnia kontrola kamienicy, która odbyła się w dniu [...] listopada 2015 r. potwierdza fakt, że stan techniczny kamienicy pozostaje bez zmian, elewacje wymagają pilnych prac remontowych, w poziomie parteru i piwnic prowadzone są funkcje gastronomiczne, natomiast pozostałe pomieszczenia są nieużytkowane, bez bieżącej konserwacji, elementy zabytkowe zostały częściowo zdemontowane i wymagają przeprowadzenia konserwacji oraz wyeksponowania. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zażalenie złożył K.G. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Organ drugiej instancji nie podzielił poglądu K. G., że fakt wykonania części niezbędnych prac i robót przesądza o utrzymywaniu i konserwowaniu zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Z akt sprawy wynika, że przy budynku nie wykonano wszystkich prac koniecznych dla doprowadzenia do jak najlepszego stanu, o którym mowa w art. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odpowiedniego do jego wartości zabytkowych. Skargę na postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przyjął, że organ konserwatorski słusznie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego utrzymanie i konserwację zabytkowej kamienicy przy [...] w [...] zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z ustaleń organu wynika bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece pad zabytkami. W posiadaniu organu konserwatorskiego znajdują się protokoły z czynności kontrolnych z których wynika, że zarówno elewacja frontowa, jak i elewacja tylna oraz boczna, są w złym stanie technicznym. Ponadto w poszczególnych pomieszczeniach widoczne są liczne zawilgocenia, zasolenia oraz występują nieszczelności. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały także, iż skarżący nie wykonał decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2012 r., nakazującej wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji bocznej oficyny kamienicy od strony [...] oraz elewacji bocznych i tylnej oficyny ww. kamienicy od strony ul. [...] j. Sąd zwrócił uwagę, że również ostatnia kontrola kamienicy, która odbyła się w dniu [...] listopada 2015 r. potwierdziła, że stan techniczny kamienicy pozostaje bez zmian, a elewacje wymagają pilnych prac remontowych. Nadto na poziomie parteru i piwnic wprowadzono funkcje gastronomiczne, natomiast pozostałe pomieszczenia są nieużytkowane, bez bieżącej konserwacji, elementy zabytkowe zostały częściowo zdemontowane i wymagają przeprowadzenia konserwacji oraz wyeksponowania. W skardze kasacyjnej K.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 5 pkt. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 ust. 1 pkt. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 i art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaświadczenie w myśl art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie wymagał posłużenia się w postępowaniu podatkowym zaświadczeniem o stanie obiektu zabytkowego, w związku z czym przedstawione zaświadczenie będzie wyłącznie jednym ze środków dowodowych, na których podstawie organ podatkowy ustala stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumpcji pod obowiązujące normy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1840/07, CBOIS). W związku z powyższym treść zaświadczenia jest zależna od interesu prawnego wnioskodawcy wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przywołany przepis przewiduje zwolnienie od podatku od nieruchomości gruntów i budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że stwierdzenie w zaświadczeniu, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków w celu wykazania prawa do zwolnienia z podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest uzależnione od zdolności finansowych jego posiadacza do ponoszenia wydatków na utrzymanie zabytku lub stanu zabytku z chwili objęcia go w posiadanie. Zaświadczenie potwierdza stan zabytku w dacie wydania zaświadczenia, przy czym organ konserwatorski dysponuje niezbędną wiedzą do stwierdzenia tej okoliczności. Prawidłowej wykładni art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dokonał Sąd I instancji przyjmując, że ustalony przez organy stan zabytkowej kamienicy uzasadnia twierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie utrzymuje i nie konserwuje zabytkowej kamienicy zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Fakt, że na opiekę nad zabytkami składają się czynności polegające zarówno na naukowych badaniach i dokumentowaniu zabytku, prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku w jak najlepszym stanie, czy korzystanie w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, nie oznacza, że skarżący wykonując jakiekolwiek roboty budowlane przy zabytku, spełnił te wymagania. Wykonanie części zaleceń pokontrolnych, czy przystąpienie do prac projektowych, czy też wreszcie ubieganie się o stosowne zgody na ich wykonanie, nie oznacza jeszcze spełnienia warunku utrzymania i konserwacji zabytku w zgodzie z przepisami o ochronie zabytków. Stwierdzenie przez uprawniony organ konserwatorski, że istnieją widoczne zaniedbania w utrzymaniu obiektu rzutuje bezpośrednio na możliwość skorzystania ze zwolnienia z podatku ( por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 116/18, LEX nr 2566045), a zarazem stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a. potwierdzającego utrzymanie i konserwację danego obiektu zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Zatem do stwierdzenia utrzymania i konserwacji zabytku w zgodzie z przepisami o ochronie zabytków nie wystarczy wykonanie jakiejkolwiek z czynności wymienionych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale takich które mają na celu utrzymanie i konserwację zabytku w jak najlepszym stanie. Przy czym zastosowanie zwolnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, uwarunkowane jest spełnianiem przesłanki utrzymania i konserwowania całego zabytku, a nie poszczególnych jego części. W niniejszej sprawie niewłaściwy stan zabytku powstał w wyniku wieloletnich zaniedbań ze strony właściciela oraz podjęcia przez niego w zabytku nielegalnych robót budowlanych. Takie działania z kolei doprowadziły do podjęcia interwencji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który już w 2012 r. nałożył na skarżącego kasacyjnie obowiązek wykonania remontu elewacji bocznych i tylnej kamienicy oraz oficyny, co jak ustaliły organy do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało wykonane. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie od 2014 r. jest w posiadaniu zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych i nadal ich nie rozpoczął. Nie potwierdziła się tym samym argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że niewykonanie prac restauratorskich przy zabytku jest spowodowana brakiem odpowiedniej zgody i zaniedbań organu. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazane przez niego dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy nie potwierdzają również tezy, że sprawuje on należytą opiekę nad zabytkiem, w zgodzie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Argumentacji tej nie wzmacnia również powołane orzecznictwo sądowo-administracyjne. Należy bowiem zauważyć, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 544/12 zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, gdzie stan zabytkowego obiektu nie był wynikiem zaniedbań jego obecnego właściciela i nie toczyło się w tym względzie postępowanie pod nadzorem organów konserwatorskich, a krótki okres czasu od momentu objęcia w posiadanie zrujnowanego zabytku, nie pozwał jeszcze na podjęcie skutecznych prac konserwatorskich mających na celu jego utrzymanie w zgodzie z przepisami o ochronie zabytków. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nadzoru konserwatorskiego wykazały, iż w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie zaświadczenia zostało wszczęte postępowanie zarówno przez organ nadzoru budowlanego w związku z wykonaniem robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej jak i przez organ nadzoru konserwatorskiego, który wydał stosowne decyzje oraz zalecenia pokontrolne, które nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wykonane. Organy na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów oraz wyników przeprowadzonych kontroli zasadnie uznały, że stan zabytku wskazanego we wniosku nie pozwala na uznanie, iż jest on utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W świetle powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, uznać należało za niezasadny. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest pełny i został prawidłowo zebrany, a w konsekwencji był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (postanowienia), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparta została w całości na ustaleniach utrwalonych w aktach administracyjnych sprawy i jest zgodna z wynikiem czynności podjętych przez organy w toku postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za nieznajdujący podstawy w aktach sprawy. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem reguł określonych w powołanym przepisie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ocenił stan prawny sprawy oraz poddał kontroli dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem możliwości wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego kasacyjnie. W szczególności Sąd odniósł się do przesłanek wydania zaświadczenia, o którego wystawienie wnioskował skarżący, oraz skontrolował zakres prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.