II SAB/Bd 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym za rok [...] 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z [...].04.2016 r. L. C. (dalej określana jako "Skarżąca") wniosła do Prezydenta Miasta o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym za rok 2016. Pismem z [...].06.2016 r. Prezydent poinformował skarżącą, że w roku 2016 nie ma możliwości udzielenia dofinansowania ze środków PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym ze względu na limit środków finansowych przewidzianych na rok 2016. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z [...].07.2016 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10.01.2017 r., sygn. akt II SA/Bd 986/16, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że pismo wystosowane do Skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Rozpoznając ponownie sprawę SKO decyzją z [...].04.2017 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który wydał [...].08.2017 r. decyzję odmawiającą przyznania Skarżącej wnioskowanego dofinansowania. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta z [...].08.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].09.2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi złożonej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19.06.2018 r., sygn. akt I SA/Bd 345/18, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organy nie oceniły sytuacji społecznej osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb w zakresie rozwijania umiejętności społecznych, albowiem w przedłożonych aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że powyższej oceny dokonał pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych. W konsekwencji powyższego orzeczenia Kolegium decyzją z [...].10.2018 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji z [...].08.2017 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...].05.2019 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił skarżącej wnioskowanego dofinansowania, podnosząc, że jej okoliczności osobiste (umiarkowana niepełnosprawność niewpływająca na pełną samodzielność w pełnieniu ról społecznych żony i matki), stwierdzone w oparciu o pozyskaną w toku postępowania opinię specjalisty pracy socjalnej, nie uzasadniają przyznania tego dofinansowania w obliczu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na przedmiotową pomoc. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].06.2019 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, potwierdzając prawidłowość powziętej przez organ I instancji decyzji. Pismem z [...].08.2019 r. Skarżąca złożyła do tut. Sądu skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].06.2019 r. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie z jej wniosku z [...].04.2016 r. Wniosła o podanie przyczyn tej przewlekłości i bezczynności, stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości oraz "przyznanie odszkodowania" w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom obu instancji liczne błędy "formalne i merytoryczne" w prowadzonym postępowaniu, które w konsekwencji doprowadziły do jego znacznej przewłoki. Przywołała również obszerną argumentację na poparcie zarzutów o wadliwości wydawanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. Z racji na treść skargi Sąd zarejestrował sprawę pod sygnaturą II SA/Bd 803/19 w zakresie zarzutów skargi odnoszących się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z [...].06.2019 r., nr [...]. W zakresie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Sąd zarejestrował sprawę pod sygnaturą II SAB/Bd 64/19 (sprawa niniejsza). Na wezwanie Sądu Prezydent Miasta pismem z [...].10.2019 r. udzielił odpowiedzi na skargę na jego bezczynność i przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania. Organ podtrzymał w niej stanowisko co do zasadności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpatrywana skarga dotyczy bezczynności organu i przewlekłości, w związku z czym na wstępie należało stwierdzić jej formalną dopuszczalność. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2ppsa). Zgodnie z art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia przez stronę, której sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, znajduje swoją podstawę w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"). Skarżąca pismem z [...].05.2019 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "zażalenie" (ponaglenie) na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy z jej wniosku z [...].04.2016 r. o przyznanie dofinansowania pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w roku 2016. Wyczerpała zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 kpa (art. 53 § 2b ppsa). Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać najpierw należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ, będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (35 § 3 kpa). Stosownie do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt II FSK 344/13). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (vide: wyroki WSA w Warszawie z 24.09.2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, WSA w Poznaniu z 14.12.2016 r., sygn. akt II SAB/Po 93/16). Mając zatem na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tj. wydanie w sprawie z wniosku skarżącej decyzji administracyjnej przez właściwy organ (decyzja Prezydenta Miasta z [...].05.2019 r., nr [...]) Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim wniesiona skarga obejmuje bezczynność Prezydenta Miasta, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ nie pozostawał bowiem w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Nie ma tu też znaczenia to, że od decyzji tej skarżąca wywiodła odwołanie do organu II instancji, a od niej z kolei skargę do tutejszego Sądu (postępowanie prowadzone pod sygn. II SA/Bd 803/19). Rola organu I instancji w administracyjnym toku postępowania została spełniona. Stwierdzenie, że skarga na bezczynność jest bezzasadna ze względu na brak tej bezczynności w chwili jej zaskarżenia do sądu, nie powoduje jednak, że konsumują się zarzuty odnoszące się do ewentualnej przewłoki w prowadzeniu postępowania, w odniesieniu do którego bezczynność tę zarzucano. Rozpoznając skargę w tym zakresie wyjaśnić najpierw należy, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.09.2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19). Akta administracyjne dotyczące kontrolowanego postępowania potwierdziły, że w okresie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji z [...].05.2019 r. prowadził on czynności procesowe przewlekle, przy czym konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że w okresie od [...].05.2016 r. (data wpływu wniosku skarżącej do organu) do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi sprawa administracyjna skarżącej dwukrotnie rozpoznawana była przez organ odwoławczy, którego rozstrzygnięcia były z kolei kontrolowane przez tutejszy Sąd (vide: wcześniejsza część niniejszego uzasadnienia). Chronologiczne zestawienie czynności dokonywanych przez organ I instancji potwierdza, że wielokrotnie podejmował on czynności procesowe z odstępami czasowymi osiągającymi wymiar nawet dwóch miesięcy, przy czym regułą były około miesięczne odstępy pomiędzy tymi czynnościami. Komentowana przewlekłość uwidoczniła się w okresie od [...].04.2017 r. do [...].06.2017 r., kiedy to – po przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania - w odstępie dwóch miesięcy jedynymi czynnościami powziętymi przez ten organ były zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 17 i 20 akt adm.). Następną czynność, a było nią wydanie decyzji o odmowie przyznania dofinansowania, organ powziął [...].08.2017 r., a więc półtora miesiąca po poinformowaniu skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (k. 29 akt adm.). Znamienne jest także to, że organ I instancji – po wpłynięciu akt z SKO – potrzebował aż 7 dni na wystosowanie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania (wpływ akt z SKO [...].04.2017 r., k. 17 akt adm.). W okresie tym do organu I instancji wpłynęło nadto zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, który z kolei przekazał je dopiero po ponad miesiącu do organu wyższego stopnia (wpływ zażalenia [...].06.2017 r., przekazanie go do SKO [...].07.2017 r., k. 22 i 24 akt adm.). Dalej, po przekazaniu akt administracyjnych do organu I instancji w związku z przeprowadzoną kontrolą instancyjną decyzji z [...].08.2017 r. ([...].10.2017 r., k. 43 akt adm.) organ dopiero po ponad miesiącu podjął czynność w postaci przesłania do skarżącej ankiety służącej do oceny funkcjonowania osoby niepełnosprawnej (k. 50 akt adm.), a po jej zwrotnym odebraniu w dniu [...].12.2018 r. (k. 54 akt adm.) kolejny miesiąc upłynął, zanim organ zdecydował się na poinformowanie skarżącej o wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do [...].02.2019 r. (k. 55 akt adm.). Dnia [...].02.2019 r. organ nie zakończył jednak sprawy, ale wystosował zawiadomienie o ponownym wszczęciu postępowania (k. 56 akt adm.); czynność tę ocenić należy jako zbędną i pozorującą aktywność organu (postępowanie już trwało). Kolejny miesiąc upłynął, zanim do organu wpłynęła notatka służbowa pracownika MOPS (a więc podmiotu wykonującego zadania służbowe w imieniu organu i podlegającego jego nadzorowi w zakresie terminowego wykonywania obowiązków) dotycząca sytuacji rodzinnej skarżącej (data wpływu [...].03.2019 r., k. 61 akt adm.). Kolejne dziesięć dni zajęło organowi zwołanie Komisji w sprawie m.in. powzięcia stanowiska dotyczącego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego skarżącej ([...].03.2019 r., k. 62 akt adm.), a następny miesiąc i siedem dni upłynęło do czasu wystosowania do skarżącej zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego ([...].05.2019 r., k. 63 akt adm.). Decyzję kończącą postępowanie organ powziął dopiero po kolejnych 22 dniach ([...].05.2019 r., k. 72 akt adm.). Nie ulegało wątpliwości Sądu, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 kpa, wielokrotnie podejmując czynności w znacznych odstępach czasu i tylko w jednym, przywołanym wyżej przypadku, usankcjonował to zawiadomieniem skierowanym do skarżącej o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w związku ze skomplikowanym stanem faktycznym sprawy (organ zresztą nie dotrzymał wyznaczonego sobie terminu na załatwienie sprawy). Co znamienne, w toku postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie stwierdzało, w reakcji na ponaglenia skarżącej, że postępowanie toczy się przewlekle i zarzuty skarżącej są w tej kwestii zasadne (postanowienie z [...].08.2017 r., nr [...] oraz postanowienie z [...].05.2019 r., nr [...]). Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), ale również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 kpa, realizującej się poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide – J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019). Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta ze względu na jej skalę ma charakter rażący. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznawać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi), jak i dwukrotne stwierdzenie przez organ wyższego stopnia przewlekłości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, co jednak nie doprowadziło do niezbędnego w tej sytuacji usprawnienia podejmowanych czynności proceduralnych. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, Sąd stwierdził, że zasadnym jest zasądzenie na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy w wysokości 500 zł, co stanowić ma swoistą słuszną rekompensatę ze środków publicznych za tak znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie jej sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, właściwe jest zastosowanie środka bezpośrednio kompensującego negatywne konsekwencje działalności organu administracji publicznej. Zastosowany środek stanowić będzie dolegliwość po stronie organu, albowiem to z jego środków finansowych wskazana suma zostanie wypłacona, w związku z czym, w ocenie Sądu, wypełni się jednocześnie funkcja dyscyplinująca wobec tego organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy traci zatem zasadność wniosek o dodatkowe nałożenie na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ppsa. W zakresie zatem wniosku skarżącej o nałożenie grzywny na organ, podobnie jak w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności organu, należało oddalić. Tak samo rozstrzygnąć należało również w zakresie wniosku skarżącej o wyjaśnienie zaistniałego stanu przewlekłości oraz wskazania osób niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem zakres tego żądania nie mieści się w dyspozycji art.149 ppsa. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt 3 i 4 sentencji na podstawie art. 149 § 2 i art. 151 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.