III SA/Wa 1748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold - Rogiewicz, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Jacek Kaute, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego W.(dalej NUS) wszczął postępowanie zabezpieczające do majątku M. F. na podstawie własnych zarządzeń zabezpieczenia z 20 kwietnia 2018 r. - nr VAT.[...] wystawionego w celu zabezpieczenia zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów uzyskanych z różnych źródeł, w tym z działalności gospodarczej w kwocie należności pieniężnej 678.908 zł, plus należne odsetki za zwłokę w kwocie [...] zł; - nr VAT.[...] wystawionego w celu zabezpieczenia zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów uzyskanych z odpłatnego zbycia papierów wartościowych w kwocie należności pieniężnej [...] zł, plus należne odsetki za zwłokę w kwocie 5.506 zł. Podstawę prawną wystawienia zarządzeń zabezpieczenia stanowiła decyzja NUS z 4 kwietnia 2018 r. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczającego, organ egzekucyjny podjął czynności zabezpieczające mające na celu zajęcie wynagrodzenia za pracę w C. sp. z o.o. z/s w L. zawiadomieniem z 24 kwietnia 2018 r. Zawiadomienie wraz z zarządzeniami zabezpieczenia strona odebrała 10 maja 2018 r. Ponadto organ egzekucyjny 24 kwietnia 2018 r. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego złożył wniosek o dokonanie wpisów hipotek w księdze wieczystej nr [...]oraz w księdze wieczystej nr[...]. Pismem z 8 czerwca 2018 r. strona złożyła skargę na zajęcie zabezpieczające polegające na wpisaniu hipoteki przymusowej na nieruchomościach: ul. M.[...], nr[...]; ul. B.[...], nr[...], wnosząc o uchylenie w całości dokonanego zabezpieczenia. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. NUS oddalił skargę z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że skarga została złożona z uchybieniem 14 dniowego terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej DIAS) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem ustalenia faktycznego żądania strony. W uzasadnieniu postanowienia DIAS stwierdził, że organ egzekucyjny pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał treść pisma strony z 8 czerwca 2018 r. identyfikując je jako skargę na czynność zajęcia wynagrodzenia za pracę, tymczasem z treści wniesionego żądania strony można było odczytać, iż przedmiotem pisma jest skarga na dokonane do ksiąg wieczystych wpisy hipoteki przymusowej. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. NUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego z uwagi na brak podstaw prawnych do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny stwierdził, że nie może rozpatrzyć podnoszonej przez stronę skargi na zarządzenie zabezpieczenia ani wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż czynności dokonane przez organ egzekucyjny dotyczyły wpisu hipoteki przymusowej, nie będącej środkiem egzekucyjnym, ani czynnością zmierzającą do zastosowania, bądź zrealizowania środka egzekucyjnego. Wobec powyższego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano czynności egzekucyjnych na których dokonanie służy skarga. Postanowieniem z [...] maja 2019r. DIAS, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej Kpa), utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu DIAS podkreślił, że dokonanie zabezpieczeń poprzez ustanowienie hipotek przymusowych nie jest działaniem zmierzającym do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego w chwili obecnej, jak i w przyszłości. Działaniem takim mogłoby być dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości. Mając jednak na uwadze, że ustanowienie hipotek przymusowych w przedmiotowej sprawie nie stanowiło czynności określonej w art. 1a pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm. dalej Upea), należało konsekwentnie stwierdzić, iż stronie nie przysługiwało prawo do zaskarżenia tej czynności za pomocą skargi na czynności egzekucyjne (zabezpieczające) organu egzekucyjnego. DIAS podkreślił, że postępowanie wszczęte skargą zobowiązanego na czynność zabezpieczającą doznaje ograniczenia w postaci wyłączenia możliwości zaskarżenia wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomościach zobowiązanego. Powodem tego jest to, że do jej ustanowienia właściwy jest sąd wieczystoksięgowy a nie organ egzekucyjny, którego czynności mogą być w tym trybie zaskarżalne. Zatem jeżeli na dokonane zabezpieczenie przez wpisanie hipoteki przymusowej do nieruchomości objętych ww. księgami wieczystymi nie przysługuje środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 54 § 1 Upea, w oparciu o aktualny stan prawny, to stanowisko organu egzekucyjnego, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie złożonej skargi, należało uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił DIAS naruszenie: 1) art. 18, art. 54 § 1, 166b oraz art. 164 § 1 pkt 2 Upea w zw. z art. 61a Kpa, poprzez przyjęcie, że stronie w ramach postępowania zabezpieczającego nie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną polegającą na ustanowieniu hipoteki przymusowej na nieruchomości, mającej na celu zapewnienie możliwości zastosowania środka egzekucyjnego względem strony; podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna doprowadzić organy obu instancji do wniosku, iż w ramach postępowania zabezpieczającego skarżący uprawniony był do złożenia skarg na czynności egzekucyjne, które zmierzają do zastosowania środka egzekucyjnego poprzez zabezpieczenie wykonania zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, w tym poprzez obciążenie nieruchomości hipotekami przymusowymi, a w konsekwencji organ egzekucyjny zobowiązany był do rozpoznania złożonej skargi; 2) art. 54 oraz art. 164 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 2 Upea, poprzez przyjęcie, że ustanowienie hipoteki przymusowej nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu przepisów Upea, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ egzekucyjny do wniosku, iż ustanowienie hipoteki przymusowej stanowi czynność zmierzającą do zastosowania środka egzekucyjnego, poprzez zabezpieczenie wierzytelności na majątku zobowiązanego, a w konsekwencji podlega zaskarżeniu w drodze skargi na czynność egzekucyjną (zabezpieczającą). W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1308 ze zm., dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie natomiast do art. 120 Ppsa, w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dokonanie obciążenia nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową stanowi czynność podlegającą skardze na czynności egzekucyjne. Skarga na czynności egzekucyjne została umiejscowiona w Dziale I Upea zatytułowanym "Przepisy ogólne", a konkretnie w Rozdziale 3 tego działu zatytułowanym "Zasady prowadzenia egzekucji". Na mocy art. 54 § 1 Upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W słowniczku ustawowym prawodawca wyjaśnia, że przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 Upea). Na podstawie art. 54 § 5a Upea, w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że określony w art. 54 § 1 Upea środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne zdefiniowane w art. 1a pkt 2 Upea. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 Upea, dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 Upea, kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2014 r., II FSK 1255/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 5 października 2017 r., II FSK 1202/17; z 8 grudnia 2017 r., II FSK 3048/15). W Dziale IV Upea, zatytułowanym "Postępowanie zabezpieczające", ustawodawca unormował przepisy dotyczące zabezpieczenia należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Istotą zabezpieczenia jest zastosowanie środków prewencyjnych celem uniknięcia sytuacji, w których przyszła egzekucja mogłaby okazać się niemożliwa lub utrudniona. Dlatego też czynności zabezpieczające można podejmować nawet przed terminem płatności zobowiązania podatkowego (por. art. 154 § 1 i 2 Upea). W Rozdziale 2 Działu IV Upea zatytułowanym "Zabezpieczenie należności pieniężnych" prawodawca unormował m. in. katalog czynności zabezpieczających tychże należności. Na podstawie art. 164 § 1 pkt 2 Upea jedną z nich jest dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnej przez organ egzekucyjny poprzez obciążenie nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową. Hipoteka przymusowa to zabezpieczenie wierzytelności na nieruchomościach dłużnika, które nie wymaga zgody dłużnika (właściciela nieruchomości). Hipoteka przymusowa zostaje wpisana do księgi wieczystej decyzją sądu podjętą na podstawie wniosku wierzyciela i dołączonego tytułu wykonawczego. Ustawową definicję hipoteki przymusowej zawiera art. 109 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stanowiący, że wierzyciel, którego wierzytelność jest stwierdzona tytułem wykonawczym określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym, może na podstawie tego tytułu uzyskać hipotekę na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Wniosek do sądu o hipotekę przymusową składa się na właściwym formularzu. Dokonanie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 164 § 1 pkt 2 Upea również następuje w tym trybie, tj. organ egzekucyjny składa stosowny wniosek do wydziału ksiąg wieczystych sądu właściwego dla nieruchomości, która ma być objęta hipoteką przymusową. Wpisanie hipoteki przymusowej, podobnie jak inne wpisy w księdze wieczystej, podlega zaskarżeniu do wspomnianego sądu (art. 5181 Kodeksu postępowania cywilnego). Stosownie do art. 164 § 2 Upea, jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem, obciążenia nieruchomości hipoteką przymusową dokonuje wierzyciel. Należy podkreślić, że osobne unormowanie instytucji postępowania zabezpieczającego nakazuje sądzić, iż jest to odrębne postępowanie od postępowania egzekucyjnego. Z czynnościami egzekucyjnymi nie można więc utożsamiać czynności zabezpieczających, gdyż są one podejmowane w innym postępowaniu i służą realizacji innych celów. Fakt, że zastosowanie zabezpieczenia może ułatwić prowadzenie w przyszłości egzekucji nie oznacza zatem, iż czynności zabezpieczające mieszczą się w pojęciu wszelkich działań zmierzających do zrealizowania lub zastosowania środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 1a pkt 2 Upea. Nie mniej jednak, zgodnie z art. 166b Upea, w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy Działu I tej ustawy, a więc i przepisy normujące skargę na czynności egzekucyjne. Co do zasady, analogiczna skarga winna służyć również na podejmowane przez organ egzekucyjny czynności zabezpieczające. W ocenie Sądu, czynność obciążenia nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową nie może jednak, poprzez odpowiednie stosowanie art. 54 § 1 Upea, stanowić przedmiotu unormowanej tam skargi. Nie jest to bowiem czynność mogąca podlegać tego typu procedurze, odnoszącej się do władczych czynności organu egzekucyjnego, które następnie mogą być przez ów organ uchylane lub poprawiane. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w istocie rzeczy czynnością faktyczną podejmowaną przez organ egzekucyjny nie jest obciążenie nieruchomości hipoteką przymusową lecz wnioskowanie o to do sądu. Strona skarży więc wystąpienie z wnioskiem o wpis. Niezależnie od tego organ egzekucyjny i tak nie jest upoważniony do rozstrzygania powyższej kwestii, gdyż należy ona do wyłącznej kompetencji sądu właściwego dla nieruchomości, która ma być objęta hipoteką przymusową. Wszakże celem skargi, o której mowa w art. 54 § 1 Upea, jest doprowadzenie do uchylenia czynności lub usunięcia jej wad. Trudno natomiast stwierdzić w jaki sposób organ miałby konwalidować czynność złożenia wniosku o wpis hipoteki, skoro podlega on formalnej i merytorycznej ocenie sądu powszechnego. Kwestionując zasadność wspomnianej czynności strona de facto polemizuje z zasadnością rozstrzygnięcia tego sądu. W tym natomiast zakresie właściwą formułą jest złożenie skargi na wpis w księdze wieczystej na podstawie art. 5181 Kodeksu postępowania cywilnego. Tytułem uzupełnienia należy dodać, że sama czynność złożenia wniosku o wpis nie jest czynnością właściwą dla organu egzekucyjnego lecz dla wierzyciela, któremu, co do zasady, służy uprawnienie w tym przedmiocie. Jedynie w przypadku gdy egzekutor i wierzyciel to ten sam organ, wniosek do sądu składa organ egzekucyjny. Nie budzi jednak wątpliwości, że jest to działanie wierzyciela, który stara się zabezpieczyć swoje przyszłe interesy poprzez uzyskanie gwarancji szybszego zabezpieczenia z przedmiotu hipoteki. Nie jest to zatem typowa czynność organu administracji publicznej, który jednostronnie i władczo orzeka o prawach i obowiązkach jednostki. Organ, w ramach czynności opisanej w art. 164 § 1 pkt 2 Upea, działa ostatecznie jako strona postępowania cywilnego, zaś ewentualny spór w tym zakresie rozstrzyga sąd cywilny. Innymi słowy podatnik ma prawo kwestionować zasadność dokonanego wpisu, a tym samym zasadność złożonego w tym przedmiocie wniosku, lecz wyłącznie przed właściwym w sprawie sądem powszechnym. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia w tej sprawie jest również treść art. 164 § 4 Upea stanowiący, że do zajęcia zabezpieczającego stosuje się odpowiednio przepisy o zajęciu egzekucyjnym pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, renty socjalnej, egzekucję z rachunków bankowych, innych wierzytelności pieniężnych, praw z papierów wartościowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego, papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych, weksla, autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz własności przemysłowej, udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, pozostałych praw majątkowych oraz ruchomości. Przepis ten nawiązuje do czynności egzekucyjnej jaką jest zajęcie egzekucyjne, podlegające dyspozycji art. 54 § 1 Upea. Zajęciem zabezpieczającym jest natomiast, zgodnie z art. 1a pkt 19 tej ustawy, czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia wykonania przez niego obowiązku objętego dokumentem stanowiącym podstawę zabezpieczenia, ale która nie prowadzi do przymusowego wykonania obowiązku. W ocenie Sądu, zabezpieczenie dokonane na podstawie art. 164 § 1 pkt 2 Upea nie stanowi zatem zajęcia zabezpieczającego, które podlega unormowaniom analogicznym do zajęcia egzekucyjnego. Nie stanowi zatem czynności, która podlegałaby skardze na czynności egzekucyjne, przewidzianej w art. 54 § 1 Upea. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 18 Upea, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa. Oznacza to, że poprzez odpowiednie stosowanie, w kontekście treści art. 166b Upea, przepisy Kpa mają również zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym. W rozpoznawanej sprawie NUS prawidłowo zastosował art. 61a § 1 Kpa, gdyż zasadnie uznał, że skarga strony dotyczyła czynności niepodlegającej zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 Upea. Nie stwierdziwszy zaś podstaw do prowadzenia postępowania ze skargi na czynność obciążenia nieruchomości hipoteką przymusową NUS w pełni zasadnie odmówił jego wszczęcia. DIAS prawidłowo zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymując w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił.