I OSK 2934/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", o wznowienie postępowania, w punkcie pierwszym wyroku – wznowił postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18, w punkcie drugim wyroku – oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent [...], działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017r. ustalił odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej u.g.n. ) za dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² wydzieloną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej - ulicy [...], stanowiącej obecnie własność Województwa [...] i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania. Rozpatrując odwołanie złożone przez Zarząd Województwa [...], Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że organ I instancji prawidłowo uznał Marszałka Województwa [...] jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018r., wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., uznając, że to Prezydent [...] jest organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia, do wypłaty tego odszkodowania. Sąd I instancji ustalił, że Prezydent Miasta nie dostał ani odpisu skargi ani też nie otrzymał zawiadomienia o rozprawie, na której został wydany w dniu 19 grudnia 2018 r. wyrok w sprawie o sygn. IV Sa/Wa 1962/18. Wskazany przez skarżącego zarzut zawarty w skardze o wznowienie to pozbawienie możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa (art. 271 pkt 2 ustawy). W ocenie Sądu I instancji przytoczona przez skarżącego podstawa wznowienia nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Po połączeniu dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy zgodnie z treścią art. 281 zd. 2 ustawy, co było niezbędne z uwagi na formalne przytoczenie przesłanki restytucyjnej z art. 271 pkt 2 ustawy, sąd stwierdził, że skarga o wznowienie nie może odnieść skutku, mimo że skarżący formalnie przywołał przesłanki wznowieniowe i dochował terminu do wznowienia postępowania. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, aby skarżący został pozbawiony możności działania w poprzednim postępowaniu sądowym, wskutek naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której Sąd uznał, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Nie jest zatem dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Prezydent Miasta wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w punkcie drugim. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 91 § 2 zd. 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 110 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał pozbawienia go możliwości działania przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 pomimo tego, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał jako podmiot właściwy do prowadzenia negocjacji i wypłaty odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." Skarżącego zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w tym wyroku wiążą w tej sprawie; 2. naruszenie 282 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi o wznowienie postępowania i tym samym odmowę udzielenie ochrony prawnej Prezydentowi Miasta pomimo tego, że podstawą takiej odmowy był pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, która jednak zapadła w innym stanie faktycznym i nie powinna znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W oparciu a tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Prezydent Miasta zrzekł się w sprawie przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta rozwinął treść stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy podnoszący naruszenie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 zd. 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 110 p.p.s.a. Powołany art. 271 pkt 2 ab initio p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. W orzecznictwie przyjmuje się, że niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zatem zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. Jednocześnie, konieczne jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. O pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (por. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 305/19 LEX nr 3109041; 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 1554/19). W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że Prezydent Miasta w wyniku wydania prawomocnego wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1962/18 został uznany za organ właściwy do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia do wypłaty tego odszkodowania. Zabieg interpretacyjny Sądu dokonany w uzasadnieniu powołanego wyroku, stwierdzający że to Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym, nie może być uznany za naruszenie przepisów postępowania. Ewentualny błąd wykładni Sądu w zakresie przepisów prawa dotyczących cech podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że tam gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego załatwia sprawę tam jednostka, którą organ ten jednocześnie reprezentuje (jest jej organem wykonawczym) nie może korzystać z uprawnień procesowych przysługujących stronie. W konsekwencji, organ zachowuje uprawnienia orzecznicze kosztem uprawnień procesowych reprezentowanej jednostki. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki pogląd został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 i skład orzekający pogląd ten podziela. Oznacza to, że również w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od jej specyfiki wynikającej z faktu określenia przez sąd administracyjny innego podmiotu zobowiązanego niż wynikało to ze skarżonych decyzji administracyjnych, należało przyjąć, że Prezydent Miasta nie ma przymiotu strony. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 282 § 2 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym w postępowaniu wznowieniowym. Jego zastosowanie było konsekwencją uznania przez Sąd I instancji, że zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.