I OSK 305/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M. M. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4209/18 oddalającym skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/18 o odrzuceniu skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego oddala skargę o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4209/18 oddalił skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1311/18 o odrzuceniu skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego. Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. M. M., na podstawie art. 271 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1629 - dalej: p.p.s.a.), wniosła o wznowienie postępowania sądowoaministracyjnego zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4209/18 wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu żądania wskazano, że skarga o wznowienie postępowania oparta jest na przesłance określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wskazana podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego występuje w przedmiotowej sprawie, w postaci pozbawienia uczestniczki postępowania możliwości działania na skutek naruszenia przepisów prawa tj. art. 33 § 1 p.p.s.a. Podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zostało wszczęte postępowanie rozpoznawcze w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] 2011 r., w którym to postępowaniu stronami byli: Miasto Stołeczne Warszawa, [...] Sp. z o.o. Sp.k., S. J., M. M. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postanowieniem z dnia [...] 2018 r. zabezpieczyła postępowanie rozpoznawcze poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka. Pismem z 6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik M.M. zgłosił udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. Zarządzeniem z tego samego dnia pozostawiono wniosek pełnomocnika w aktach sprawy bez nadania mu dalszego biegu. Od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wywiodła skargę kasacyjną, która po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny została oddalona. Podkreślono, że ani skarga, ani odpowiedź na skargę, ani postanowienie Sądu I instancji z 23 sierpnia 2018 r., jak również skarga kasacyjna i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały doręczone uczestnikom postępowania na prawach strony. Stanowi to o naruszeniu art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 163 § 2 p.p.s.a. przez pozbawienie możności działania w sprawie tj. możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji z dnia 23 sierpnia 2018 r. i zajęcia stanowiska w sprawie dopuszczalności i zasadności skargi na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego. Dalej pełnomocnik M. M. wskazała, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, biorą udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 oraz mogą brać udział pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym - na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania lub zgłoszenia. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 P.p.s.a.) (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 1956/15). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zauważono, że oprócz M.M. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione jeszcze inne strony, przy czym w postępowaniu sądowym strony te zostały już pominięte. Wynik postępowania przed sądami administracyjnymi dotyczy interesu prawnego M. M., albowiem jest ona stroną przedwstępnych umów sprzedaży nieruchomości dotyczącej przedmiotowej sprawy, co do której wydano postanowienie o zabezpieczenia polegające na zakazie jej zbywania. Tak jak zostało podniesione w przytoczonym orzeczeniu stronom Sąd powinien doręczać wszystkie orzeczenia z urzędu, czego w przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonał. Sądy administracyjne obu instancji nie doręczyły wydanych przez nie orzeczeń, a nadto zarządzeniem Sędziego wniosek pełnomocnika M. M. pozostawiono bez nadania biegu czego przepisy ustawy procesowej nie przewidują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego podlega oddaleniu. Stosownie do przepisów art. 280 – 282 p.p.s.a. rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania następuje w dwóch etapach. W pierwszym z nich sąd bada pod względem formalnym (na posiedzeniu niejawnym) dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania, tj. czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy skarżący wskazał ustawową przyczynę uzasadniającą żądanie wznowienia. Na tym etapie sąd nie bada ani rzeczywistego istnienia podstawy, ani jej trafności, a jedynie fakt jej powołania. Podstawą tej oceny są twierdzenia zawarte w skardze o wznowienie postępowania. W sytuacji gdy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po terminie lub gdy z samego uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi, skarga jako pozbawiona ustawowych podstaw wznowienia postępowania podlega odrzuceniu (por. postanowienia NSA z: 5 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1057/12; 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1285/12 i 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2607/12). W przeciwnym razie rozpoczyna się drugi etap postępowania. Na tym etapie, a więc wówczas, gdy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania (skarga jest dopuszczalna, została wniesiona w terminie i istnieje powoływana w niej podstawa wznowienia), sąd rozpoznaje sprawę merytorycznie. Przedmiotem wznowionego postępowania jest ocena wpływu wskazanej podstawy wznowienia na treść poprzedniego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie (art. 282 § 2 p.p.s.a.), m.in. przepisy o czynnościach procesowych, o doręczeniach, jak również dotyczące wydawania orzeczeń, ich uzasadniania i doręczania. Negatywny wynik tej oceny, a więc gdy powołane podstawy wznowienia wprawdzie istnieją, ale nie pozostają w związku przyczynowym z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprawia, że skarga o wznowienie postępowania podlega oddaleniu (por. postanowienia NSA z: 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2577/12; 4 września 2013 r., sygn. akt I FSK 1424/13; 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/12). Oddalenie skargi o wznowienie postępowania nastąpić powinno wówczas, gdy zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna lub stwierdzona podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia. Natomiast w każdym innym przypadku skarga o wznowienie postępowania powinna być uwzględniona (tak: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 2836/15, LEX nr 2142381). Nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły. Istotą tej instytucji jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, w celu zapewnienia zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały określone w art. 271 – 273 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowej. Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zatem zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2557/11, CBOSA). Jednocześnie, konieczne jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. O pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1144/10, CBOSA). O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny niezależnej od strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10, CBOSA). Brak możności działania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SAB 18/03, CBOSA - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. I OSK 2213/17). W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy sądom obu instancji orzekającym w sprawach o sygn. akt I OSK 4209/18 i sygn. akt I SA/Wa 1311/18 nie można przypisać winy w pozbawieniu wnoszącej skargę o wznowienie możliwości obrony swoich praw na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, że przedmiotem postępowania przed NSA była skarga kasacyjna wywiedziona przez Spółkę [...] od postanowienia Sądu I instancji, którym Sąd ten odrzucił skargę jako niedopuszczalną, bowiem uznał, iż na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości wydane w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik M. M. na etapie postępowania przed Sądem I instancji zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o doręczanie mu wszelkiej korespondencji. W uzasadnieniu skargi o wznowienie skarżąca podnosi przede wszystkim, że żadne dokumenty związane z postępowaniem sądowym nie zostały jej doręczone. Ponadto, skarżąca upatruje pozbawienia jej możności działania w sprawie w braku możliwości wniesienia skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę i w konsekwencji zajęcia stanowiska w sprawie dopuszczalności i zasadności skargi na postanowienie Komisji w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego. W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. przesłankę wznowienia postępowania, polegającą na pozbawieniu możliwości działania przez stronę należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i pojęcie pozbawienia możliwości działania pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych. Pozbawienie strony możności działania zachodzi wówczas, gdy zaistniałe naruszenie przez sąd określonych przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu, tj. gdy z powodu uchybień procesowych sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 149/10; z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05; z 21 lutego 2006 roku, II GSK 378/05; z 13 października 2005 roku, FSK 2356/04 - CBOSA; wyroki SN: z 10 maja 1974 r. II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z 13 marca 1998r., I CKN 561/97- niepubl., z 13 lutego 2004 roku, IV CK 61/03). Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze o wznowienie postępowania stwierdzić należy, że nie może ona odnieść pozytywnego skutku. Sąd zauważa, że niemożność działania, czyli niemożność obrony swych praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Należy przy tym podnieść, że konieczne jest wykazanie, iż zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego, a pozbawieniem strony możliwości działania. Zapewnienie możności działania strony rozumieć należy przede wszystkim jako umożliwienie jej dokonywania czynności procesowych poprzez np. składanie pism i wniosków, prawidłowe zawiadamianie o rozprawach i umożliwienie w nich uczestniczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu wspomnianej przesłanki. Zauważyć przede wszystkim należy, że rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić trzeba, że ustalenie kręgu uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., jak i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który m.in. jest zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli osoby te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Wprawdzie skarżącej nie doręczono odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednakże nawet gdyby miała wiedzę o treści tego pisma procesowego, to rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być inne, bowiem z okoliczności sprawy wynika, że skarga na postanowienie Komisji z dnia [...] 2018 r. podlegała odrzuceniu. Znając treść skargi jak i odpowiedzi na skargę skarżąca nie mogłaby "obronić swych praw" w tym znaczeniu, że miałaby możliwość wpłynięcia w jakikolwiek sposób na wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż oddalenie skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi na w/w postanowienie Komisji. Ponadto, postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, które - co do zasady - prowadzone jest bez udziału stron postępowania, i o terminie którego nie zawiadamia się stron. Zapadłe na takim posiedzeniu orzeczenie doręczane jest z urzędu stronom postępowania. Wprawdzie art. 95 zd. 2 p.p.s.a. stwarza Sądowi możliwość wezwania osób na posiedzenie niejawne, jednakże z reguły podyktowane to jest potrzebą odebrania od danej osoby dodatkowych oświadczeń. Skoro takiej potrzeby nie było, to NSA prawidłowo nie zawiadamiał skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego, a jej prawo do sądu zostało zrealizowane poprzez doręczenie zapadłego na tym posiedzeniu postanowienia. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca nie musiała się ustosunkowywać, natomiast swoje stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi na postanowienie Komisji z dnia [...] 2018 r. mogła przedstawić w piśmie procesowym, w którym pełnomocnik w jej imieniu zgłosił udział w postępowaniu przed Sądem I instancji. Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonywał merytorycznej oceny wniesionej skargi, a odrzucił ją wyłącznie z powodów formalnych. Nie mógł bowiem odnosić się do merytorycznych aspektów sprawy, skoro przyjął swą niewłaściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2018 r. zaaprobował to stanowisko. Oba postanowienia mogły zapaść na posiedzeniu niejawnym. Zatem w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym żadne prawa skarżącej nie zostały uszczuplone. Z tych wszystkich względów wniosek o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego i uchylenie postanowienia NSA nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.