II SAB/Rz 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Miejski Policji dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego K. R. z dnia 20 listopada 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie punktu pierwszego (w części dotyczącej zastosowania postępowania przyśpieszonego) oraz punktu trzeciego (w części dotyczącej wysokości nałożonego mandatu karnego) wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie punktu drugiego wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; V. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego K. R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga K. R. (skarżący) na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej w skrócie: "Komendant") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 20 listopada 2019 r., skarżący zwrócił się do Komendanta za pośrednictwem platformy ePUAP o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) w jaki sposób zakończyła się interwencja z dnia [...] listopada 2019 r. ok. godziny 10:00 w okolicach [...] w R. wobec żebrzącej kobiety oraz czy zastosowano tryb przyśpieszony, 2) skanów notatek urzędowych, protokołów przesłuchań świadków oraz osoby, co do której został sporządzony wniosek o ukaranie, oraz pism urzędowych sporządzonych przez organ Policji w związku z w/w sprawą tj. dokumentów stanowiących w świetle orzecznictwa sądowego walor informacji publicznej, która podlega udostępnieniu, 3) wysokości mandatu karnego wystawionego na skutek interwencji w dniu [...] listopada 2019 r. ok. godz. 9:30 przy ul. S. w R. wobec żebrzącej natarczywie kobiety pod kościołem [...] oraz kwalifikacji prawnej tego mandatu. W związku z koniecznością zachowania prywatności osób fizycznych, ochrony danych osobowych oraz ograniczeń wynikających z innych ustaw, skarżący wniósł o udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych tj. z usuniętymi imionami, nazwiskami oraz danymi adresowymi. Skarżący we wniosku powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09, ponadto wyjaśnił, że żądana informacja publiczna jest mu potrzebna dla celów pracy naukowej poświęconej tematyce żebractwa, oraz wniósł o udostępnienie jej w formie elektronicznej na skrzynkę ePUAP. W dniu 18 grudnia 2019 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 20 listopada 2019 r. Skarżący zarzucił Komendantowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) wnosząc o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 2) zobowiązanie Komendanta do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku; 3) stwierdzenie, że Komendant dopuścił się bezczynności; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął w dniu 4 grudnia 2019 r. Tymczasem do dnia złożenia skargi Komendant nie rozpoznał wniosku mimo, iż termin na jego rozpoznanie został już przekroczony dwukrotnie (upływ 28 dni). Skarżący wskazał również, że dotychczas prowadził liczną korespondencję z Komendą Miejską Policji w [...] w formie elektronicznej ePUAP, ponieważ w celach naukowych zbiera i gromadzi dane na temat żebractwa, dlatego też fakt odbierania przez organ korespondencji w takiej formie jest oczywisty. Pomimo tego skarżący dokonał sprawdzenia w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Miejskiej Policji w [...] czy na dzień złożenia wniosku Komenda Miejska Policji w [...] obsługuje pocztę ePUAP. Z zamieszczonych informacji na stronie internetowej BIP (data wpisu: 14 listopada 2014 r., data modyfikacji: 12 października 2018 r.) wynika, że korespondencja z organem jest również możliwa za pomocą elektroniczną, z użyciem podpisu zaufanego i profilu zaufanego ePUAP. W piśmie opatrzonym datą 25 listopada 2019 r., przesłanym skarżącemu na skrzynkę ePUAP w dniu 19 grudnia 2019 r. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował, że interwencja z dnia [...] listopada 2019 r. ok. godz. 10:00 w R. przy ul. T., dotycząca żebrzącej kobiety została zakończona sporządzeniem dokumentacji w celu skierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego w [...]. Natomiast interwencja z dnia [...] listopada 2019 r. ok. godz. 9:00 w R. przy ul. S. została zakończona postępowaniem mandatowym wobec żebrzącej kobiety w związku z popełnionym wykroczeniem z art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń. W zakresie pkt 2 wniosku poinformowano, że skarżący nie posiada uprawnień do uzyskania skanów żądanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 grudnia 2019 r. Komendant wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Komendant wyjaśnił, że w dniu 25 listopada 2019 r. Zastępca Komendanta Komisariatu [...] Policji w [...] za pośrednictwem serwisu elektronicznego ePUAP udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 20 listopada 2019 r. Wygenerowana informacja przez system ePUAP, która została zeskanowana, oraz załączona do wiadomości na platformie ePUAP, oraz podpisana profilem zaufanym, w związku z nieokreślonym błędem systemu nie została jednak wysłana do skarżącego, zaś do dnia złożenia skargi zalegała w folderze "wiadomości robocze". W dniu, w którym wpłynęła skarga zweryfikowano przedmiotową sprawę i ujawniono nie wysłanie wiadomości przez system ePUAP. W dniu 19 grudnia 2019 r. przedmiotowa wiadomość wraz z odpowiedzią na wniosek została wysłana prawidłowo i oczekuje na odbiór. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, Komendant wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek skarżącego została opracowana w dacie 25 listopada 2019 r., a zatem niezwłocznie, zaś wyłącznie z przyczyn teleinformatycznych nie została wysłana do skarżącego. W dniu ujawnienia faktu niewysłania wiadomości do skarżącego, została ona niezwłocznie wysłana i oczekuje na odbiór przez skarżącego. W ocenie Komendanta dołożono zatem wszelkiej staranności, by natychmiast dokonać prawidłowo czynności informatycznej. Komendant stwierdził, że żądania określone w pkt 1 i 3 wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. zostały rozpatrzone i udzielono skarżącemu odpowiedzi. Natomiast odnosząc się do pkt. 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Komendant powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 68/15, stwierdził, że notatka służbowa funkcjonariuszy policji, także z uwagi na swą treść nie jest informacją publiczną. Dlatego też pkt 2 wniosku został rozpatrzony przez organ jako nie dający podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu skanów dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga została uwzględniona niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej zawartej w dokumentach urzędowych znajdujących się w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz wytworzonych przez jej funkcjonariuszy w związku z interwencjami policyjnymi na terenie R. w dniach [...] i [...] listopada 2019 r. Realizacja warunku podmiotowego obowiązku udostępniania informacji publicznej jest niewątpliwa. Właściwy komendant powiatowy (miejski) Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (u.P.), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.P.). Jest on zatem organem władzy publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Zasadniczych wątpliwości nie budzi także spełnienie warunku przedmiotowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) i b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających) oraz stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi jednocześnie, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na tle powyższej regulacji należy przyjąć, że informacje o sposobie zakończenia postępowania w sprawach o wykroczenie lub w sprawach o przestępstwo, zastosowanym trybie postępowania (np. postępowaniu przyśpieszonym w sprawach o wykroczenia), rodzaju i wysokości zastosowanej sankcji (np. wysokości nałożonego mandatu karnego) oraz zastosowanej kwalifikacji prawnej określonego czynu zabronionego stanowią informacje publiczne. Skarżony organ zasadniczo nie kwestionował powyższej oceny, udzielając skarżącemu informacji publicznej przynajmniej w zakresie częściowym, z pytania pierwszego oraz pytania trzeciego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 listopada 2019 r., przesłanego na adres organu w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. Udostepnienie informacji w tym zakresie odbyło się jednak z naruszeniem ustawowego (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) maksymalnego (14-dniowego) terminu na udzielenie odpowiedzi. Skarżący złożył skutecznie wniosek 20 listopada 2019 r., natomiast skarżony organ przesłał odpowiedź na wniosek dopiero 19 grudnia 2019 r., a więc po złożeniu przez skarżącego w dniu 18 grudnia 2019 r. skargi na bezczynność. Okoliczność przyczyn niezachowania terminu (w szczególności przyczyn przechowywania przygotowanej odpowiedzi w folderu "wiadomości roboczych" systemu komputerowego) nie ma oczywiście znaczenia dla stwierdzenia obiektywnego stanu naruszenia ustawowego terminu. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że skarżony organ – niezależnie od częściowego uwzględnienia wniosku – dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2019 r. (punkt pierwszy wyroku). Sąd ocenił jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku). W dalszej kolejności weryfikacji wymagała treść udzielonej odpowiedzi, a w szczególności jej zupełność oraz prawidłowość kwalifikacji danych żądanych do udostępnienia w pytaniu drugim wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. jako niestanowiących informacji publicznej. W tym zakresie Sąd stwierdza, co następuje. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w pytaniu pierwszym wniosku skarżący domagał się udzielenia informacji także co do tego, czy w związku z interwencją w dniu [...] listopada 2019 r. zastosowano tryb przyśpieszony (tzw. postępowanie przyśpieszone w świetle przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Odpowiedź w tym zakresie nie została udzielona przez organ w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r., a niewątpliwie informacja ta jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) i b) u.d.i.p.). Po drugie, należy stwierdzić, że w pytaniu trzecim wniosku skarżący domagał się również podania informacji o wysokości nałożonego w toku interwencji w dniu [...] listopada 2019 r. mandatu karnego. Informacja w tym zakresie stanowi również informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) i b) u.d.i.p.). W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. konieczne stało się orzeczenie w punkcie trzecim wyroku o zobowiązaniu skarżonego organu do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie punktu pierwszego (w części dotyczącej zastosowania postępowania przyśpieszonego) oraz punktu trzeciego (w części dotyczącej wysokości nałożonego mandatu karnego) wniosku z dnia 20 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Po trzecie, należy stwierdzić, że skarżony organ pomimo zastrzeżenia skarżącego w pytaniu drugim wniosku, że żąda on "skanów notatek urzędowych, protokołów przesłuchań świadków oraz osoby, co do której został sporządzony wniosek o ukaranie, oraz pism urzędowych sporządzonych przez organ Policji w związku z w/w sprawą tj. dokumentów stanowiących w świetle orzecznictwa sądowego walor informacji publicznej, która podlega udostępnieniu" nie dokonał ostatecznej oceny, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość udostępnienia informacji publicznej skarżącemu w żądanym zakresie. Organ stwierdził jedynie, że skarżący "nie posiada uprawnień w tych sprawach". Jest to oczywiście odpowiedź niewystarczająca. Jakkolwiek z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, to jednak przepis ten nie może być interpretowany jako wyłączający dopuszczalność dostępu do informacji publicznej podmiotów, które nie są adresatami przepisów szczególnych regulujących odrębnie i odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy chodzi o ustawy procesowe, które autonomicznie regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych wynikających z dokumentów wchodzących w skład akt spraw załatwianych zgodnie z procedurą przewidzianą w tych ustawach (np. są to przepisy art. 73-74 k.p.a.; art. 156-159 k.p.k.). Do ustaw tego rodzaju należy również ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (k.p.s.w.). Ustawa ta w art. 38 § 1 odwołuje się do odpowiedniego stosowania art. 156 § 1–5 i 6, art. 157, art. 158 Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.). W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że zgodnie z art. 38 § 1 k.p.s.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. prawo dostępu do dokumentów stanowiących materiały czynności wyjaśniających (art. 54-56a oraz art. 57 § 4 k.p.s.w.) przysługuje wyjątkowo (za zgodą organu prowadzącego postępowanie) i wyłącznie stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym stron w postępowaniu w sprawach o wykroczenie. Osoby niemające powyższego statusu (tak jak skarżący) nie mogą zatem wnioskować o dostęp do dokumentów stanowiących powyższe materiały na podstawie przepisów k.p.s.w. i k.p.k. Oznacza to, że jedynym trybem dostępu do informacji publicznych wynikających z dokumentów zgromadzonych w toku czynności wyjaśniających jest tryb przewidziany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji sporządzone w toku czynności wyjaśniających, protokoły, wniosek o ukaranie lub inne pisma urzędowe związane ze sprawą wykroczeniową stanowią źródła informacji publicznych, jednakże zakres i forma ich udostępnienia muszą uwzględnić określone ograniczenia wynikające z procedury karnej lub wykroczeniowej, w tym potrzeby w zakresie zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa. Dlatego ostateczny zakres udostępnienia tego rodzaju materiałów z czynności wyjaśniających może zostać w określonych sytuacjach znacznie ograniczony. Nie można również wykluczyć, że organ prowadzący sprawę o wykroczenie powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych odmówi udostępnienia informacji publicznej wynikającej z dokumentów stanowiących materiały czynności wyjaśniających (art. 54-56a oraz art. 57 § 4 k.p.s.w.). Trzeba również pamiętać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej co do zasady podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa). Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie punktu drugiego wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2019 r. orzeczono o zobowiązaniu skarżonego organu do wydania do wydania odpowiedniego aktu (np. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej) lub dokonania odpowiedniej czynności (np. czynności udostępnienia informacji publicznej lub czynności informującej, że dane wynikające ze źródeł wskazanych przez skarżącego nie zostały wytworzone), w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w punktach I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie V sentencji, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.