II OSK 120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2660/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr KOC/7811/Ar/18 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2660/19, oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr KOC/7811/Ar/18 w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy wydaną na wniosek V. Spółka Akcyjna w W. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 25/P/2018 z dnia 5 listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDN 125-32 i długości L ca 248 m na terenie działki ew. nr [...], [...] z obr. [...] w rejonie ul. T. i ul. C. w W., Dzielnica [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem następujących wad procesowych postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w toku postępowania zakończonego decyzją nr KOC/7811/Ar/18 z dnia 26 sierpnia 2019 r., które to wady mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – naruszenie art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez zaniechanie zbadania przez organy administracji, czy planowana inwestycja stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), i bezpodstawne przyjęcie, że skoro działanie inwestora zostało zaliczone do celów publicznych, to należy ją uznać za inwestycję celu publicznego, podczas gdy organ powinien zbadać, czy inwestycja realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny oraz czy ze względu na cel i skalę, stanowi działanie o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), a zaniechanie zbadania tej przesłanki stanowi naruszenie obowiązku organu administracji w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej) oraz naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, – naruszenie 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez brak analizy stanu faktycznego nieruchomości, na podstawie którego organ mógłby stwierdzić, czy przebieg inwestycji przez działki wskazane we wniosku jest możliwy i celowy ze względu na niezbadanie faktycznej zabudowy nieruchomości w terenie, co spowodowało uznanie, iż przebieg inwestycji może przechodzić w dowolny sposób przez nieruchomość skarżącej, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wykładni art. 2 ust. 5 u.p.z.p., przejawiające się wyłącznie zacytowaniem fragmentów tego przepisu, bez przedstawienia wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia przesłanki uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego ze względu na lokalne lub ponadlokalne znaczenie inwestycji, a także brakiem jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia przez organ art. 53 § 3 ust. 2 u.p.z.p. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na takim rozumieniu tego przepisu, że za inwestycję celu publicznego należy uznać każdą inwestycję, która jest zgodna z katalogiem celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy taka interpretacja pomija pierwszą część dyspozycji powołanego przepisu, wskazującą, że inwestycja celu publicznego winna stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) lub metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu przez uznanie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia definicję inwestycji celu publicznego określoną w tym przepisie, podczas gdy organ administracji w ogóle pominął wyjaśnienie a wnioskodawca nie wykazał, iż inwestycja ma znaczenie co najmniej lokalne. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaistniałego sporu jest kwestia prawnego charakteru planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: u.g.n.). W przywołanym art. 6 u.g.n., do celów publicznych zaliczono m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). W świetle wskazanych powyżej przepisów słusznie przyjął Sąd I instancji, że charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej, służy realizacji celu publicznego niezależnie od jej rozmiarów, statusu podmiotu planującego jej realizację, liczby przyszłych jej beneficjentów oraz źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p., ani u.g.n. nie uzależnia nadania danej inwestycji miana inwestycji celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji. Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, jest zbieżne z poglądami wrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 5.07.2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; 26.04.2012 r., II OSK 264/11, LEX nr 1251986; 18.01.2022 r., II OSK 442/19, LEX nr 3336013; 15.03.2022 r., II OSK 838/21, LEX nr 3335262; 27.04.2022 r., II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; 12.10.2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369; 13.12.2022 r., II OSK 2197/21, LEX nr 3515573) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609). Z tych też względów nie sposób zgodzić się zarzutem naruszenia art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię oraz pozostającym z nim w integralnym związku zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. art 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez brak – zdaniem skarżącej kasacyjnie – analizy stanu faktycznego nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że tryby lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalania warunków zabudowy różnią się od siebie. W tym ostatnim przypadku w ramach postępowania wyjaśniającego w datach podejmowania decyzji przez organy obu instancji była przewidziana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określona szczegółowo przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Natomiast postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było objęte tego typu regulacją. Oznacza to, że ani przepisy u.p.z.p., ani przepisy podustawowe nie formalizowały zasad i sposobów przeprowadzania analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego w stopniu zbliżonym do analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzanej przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji niebędących inwestycjami celu publicznego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez decyzję organu odwoławczego wynika, że analiza stanu faktycznego została przeprowadzona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego temu zdawkowemu odniesieniu do przeprowadzonej analizy stanu faktycznego, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., powinien towarzyszyć odpowiedni opis. Jednakże niedostrzeżenie tego braku przez Sąd I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto należało wziąć pod uwagę również to, że stan faktyczny terenu będącego przedmiotem decyzji został zilustrowany na mapie w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego, stanowiącej załącznik do tej decyzji, w zakresie właściwym dla informacji przekazywanej w postaci graficznej. Także za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Przepis ten, jak wynika z przytoczonego wyżej brzmienia, wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w stopniu dostatecznym pozwala na weryfikację orzeczenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.