II OSK 2197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B., R. B., W. G., K. O., A. G., J. G., K. K., R. K., G. Ł., J. P., E. M., P. M., D. N., J. N., A. P., D. P., K. P.1, M. P., K. R.1, K. R.2, T. R., B. S.1, D. S., B. S.2, P. S.1, P. S.2, P. S.3, N. M., B. W., K. S., W. S., M. D., G. D., W. D., K. D., D. K., A. B., T. P. i K. P.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 133/21 w sprawie ze skargi E. B., R. B., W. G., K. O., A. G., J. G., K. K., R. K., G. Ł., J. P., E. M., P. M., D. N., J. N., A. P., D. P., K. P.1, M. P., K. R.1, K. R.2, T. R., B. S.1, D. S., B. S.2, P. S.1, P. S.2, P. S.3, N. M., B. W., K. S., W. S., M. D., G. D., W. D., K. D., D. K., A. B., T. P. i K. P.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r., nr SKO.ZP/415/364/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 133/21, oddalił skargę E. B., R. B., W. G., K. O., A. G., J. G., K. K., R. K., G. Ł., J. P., E. M., P. M., D. N., J. N., A. P., D. P., K. P.1, M. P., K. R.1, K. R.2, T. R., B. S.1, D. S., B. S.2, P. S.1, P. S.2, P. S.3, N. M., B. W., K. S., W. S., M. D., G. D., W. D., K. D., D. K., A. B., T. P. i K. P.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r., nr SKO.ZP/415/364/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku R. pn. "Rozbudowa sieci wodociągowej przy ul. M. w K. na działce nr [...], obr. [...] N.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły wyżej wymienione osoby, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę prawa materialnego w postaci: - art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegającą na uznaniu, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem jest inwestycją celu publicznego, pomimo iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), a co za tym idzie nie może zostać zakwalifikowane, jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Ponadto w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż organ naruszył prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji ma służyć wyłącznie umożliwieniu wnioskodawcy realizacji zamierzenia deweloperskiego. Zatem nie ma ona znaczenia lokalnego, a wyłącznie indywidualne partykularne znaczenie dla wnioskodawcy, w związku z czym chcąc realizować przedmiotowe zamierzenie wnioskodawca powinien był wystąpić o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Stąd też zaskarżona decyzja, z uwagi na brak znaczenia lokalnego inwestycji, nie powinna zostać w tej sprawy wydana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez strony i uczestników postępowania oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Nie można zgodzić się ze Skarżącymi, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. u.p.z.p. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, trafnie ocenił jej prawidłowość. Uwarunkowania prawne wraz z okolicznościami faktycznymi przemawiały za tym by sprawę z wniosku R. załatwić w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."). W przywołanym art. 6 u.g.n., do celów publicznych zaliczono m.in. budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3). W świetle powyższego słusznie przyjął Sąd I instancji, że charakter planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej służy realizacji celu publicznego niezależnie od rozmiarów planowanej inwestycji oraz liczby przyszłych jej beneficjentów, jak i źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p. ani u.g.n. nie uzależnia statusu inwestycji jako inwestycji celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji. Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, jest zbieżne z poglądami wrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11, LEX nr 1251986; z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 442/19, LEX nr 3336013; z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 838/21, LEX nr 3335262; z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, LEX nr 3419369) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609). Publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej wynika z samej jej celu, którym jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę, co znajduje swoje potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w wodę stanowi jedno z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem, cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej lokalnym charakterze. Z tych też względów nie można podzielić stanowiska Skarżących, którzy kwestionują charakter planowanej inwestycji poprzez to, że rozbudowa sieci wodociągowej na podstawie zaskarżonej decyzji będzie polegała na umożliwieniu zaopatrzenia w wodę jednej działki. Niezależnie jednak od tego, wypada zauważyć, że jak wynika to m.in. z pisma z dnia 15 listopada 2019 r. zamieszonego w aktach administracyjnych sprawy, rozbudowa sieci wodociągowej ma służyć zaopatrzeniu w wodę nie jednemu gospodarstwu domowemu, czy przedsiębiorstwu, ale przyszłym mieszkańcom kilku budynków wielorodzinnych mających powstać przy ul. M. w K. W związku z powyższym nie można również uznać za zasadny drugiego z sformułowanych zarzutów, mającego polegać na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten bowiem jest tak zwanym przepisem wynikowym, a co za tym idzie, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Należy go więc powiązać naruszeniem innych konkretnych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2613/19, LEX nr 3009332). Jeżeli zaś, jak ma to miejsce w odniesieniu do kontrolowanego wyroku, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego został uznany za nietrafny, to tym samym za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.