II OZ 375/20

Dnia 18 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 20/20 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi D. B. na niewykonanie przez Radę Miejską w [...] czynności nakazanych prawem postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 20/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie ze skargi D. B. na niewykonanie przez Radę Miejską w [...] czynności nakazanych prawem. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący w skardze, wniesionej 7 marca 2019 r., powołując się na art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył bezczynność Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Zarzucił naruszenie art. 19c ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W ocenie skarżącego, niepodjęcie wskazanej uchwały stanowi niewykonanie czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. We wnioskach skargi skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Nadto skarżący zażądał zasądzenia od Rady Miejskiej w [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę m.in. wskazała, że [...] marca 2019 r. uchwaliła uchwałę w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W związku z tym wniosła o oddalenie skargi z uwagi – jak to określono – na jej bezprzedmiotowość. Przy czym bezprzedmiotowość ta miała miejsce – zdaniem organu – niezależnie od tego "czy przepis art. 19b ust. 1 w/w ustawy zobowiązuje organ stanowiący gminy do uchwalenia uchwały w sprawie tak zwanej inicjatywy lokalnej, czy też z przytoczonego przepisu wynika tylko upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie inicjatywy lokalnej". Skarżący pismem z 12 kwietnia 2019 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wniósł o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oraz o umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wykonania czynności nakazanej prawem, to jest przyjęcia uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 18/19, wydanym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę skarżącego na bezczynność Rady Miejskiej w [...] w podjęciu uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd uznał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym zastosowanie ma art. 101 ust. 1 tej ustawy, czyli uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym, że organ gminy mimo ustawowego obowiązku nie podjął uchwały. Następnie Sąd przyjął, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone przez to, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały określającej tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Sąd przy tym stwierdził, że co do zasady w takiej sytuacji skarga powinna być odrzucona, jednakże wobec tego, że skarżący powołał się na swój interes prawny konieczne było jej merytoryczne rozpoznanie. Skarżący od powyższego wyroku wywiódł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że sprawa nie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skarga została wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. W ocenie NSA, nie jest to jednak przypadek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z podjęcia po wniesieniu skargi uchwały, której niepodjęcie było przyczyną wniesienia skargi. NSA wyjaśnił, że skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 p.p.s.a., z którego treści wywodzi się koncept, że w razie załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania brak jest podstaw do umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. i fakt związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2019 r. oraz okoliczność, że po wniesieniu skargi Rada Miejska w [...] w dniu [...] marca 2019 r. podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, zaskarżonym postanowieniem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 20/20, umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że podjęcie uchwały z [...] marca 2019 r. spowodowało, że organ przestał być bezczynny. Zaznaczył również, że "sąd w niniejszym postępowaniu nie może badać zgodności z prawem podjętej uchwały. Ponadto – niezależnie od słuszności stanowiska przedstawionego w skardze, odnośnie do obowiązku podjęcia przez organ stosownej uchwały - nie ma już do czego zobowiązać organu nadzoru, zgodnie bowiem z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy". W zażaleniu na postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 54 § 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uznania, że w sprawie miała miejsce autokontrola organu, a w konsekwencji poprzez brak zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne i konieczne umorzenie postępowania sądowego w sytuacji podjęcia przez organ, w trybie autokontroli, czynności nakazanej prawem po wpłynięciu skargi; zdaniem skarżącego "wykładnia taka doprowadza do nierozpatrzenia, co do istoty, w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz do tego, że sądy administracyjne nie sprawują w istocie kontroli nad działalnością administracji publicznej - co powoduje, że postępowanie sądowe nie spełnia funkcji represyjnej i prewencyjnej, sprowadza się jedynie do funkcji represyjnej, pomijając przy tym funkcję prewencyjną, co doprowadza w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu", - art. 101a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że podjęcie czynności nakazanej prawem przez organ po wniesieniu skargi w przedmiocie niewykonania tej czynności, skutkuje tym, że całe toczące się postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe; zdaniem skarżącego, postępowanie co do meritum nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż w celu zapewnienia efektywnego prawa do sądu oraz realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, konieczne stało się orzeczenie przez Sąd o dopuszczeniu się przez organ bezczynności w przedmiocie podjęcia czynności nakazanej prawem, - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że cała sprawa sądowoadministracyjna stała się bezprzedmiotowa, a w konsekwencji umorzenie całego postępowania sądowego; zdaniem skarżącego, w sprawie powinno dojść jedynie do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności nakazanej prawem, tj. podjęcia uchwały, o której stanowi art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż ta czynność została przez organ wykonana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., po złożeniu skargi na bezczynność. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. To zaś oznacza, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny, któremu została przekazana sprawa, w której NSA wydał wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpoznawanej sprawie NSA wydając wyrok z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19, dokonał jednoznacznej oceny prawnej istotnych okoliczności sprawy. Tymi istotnymi okolicznościami sprawy, zdaniem NSA, było po pierwsze to, że istnieje "możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z podjęcia po wniesieniu skargi uchwały, której niepodjęcie było przyczyną wniesienia skargi", oraz po drugie, że "skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 p.p.s.a.". W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uwzględniając okoliczność uchwalenia w dniu [...] marca 2019 r. przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej, prawidłowo umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga została bowiem wniesiona w trybie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) w przedmiocie niewykonania przez gminę czynności nakazanych prawem, co powodowało, że uwzględnienie skargi mogło polegać jedynie na nakazaniu organowi gminy lub organowi nadzoru wykonania czynności. W sytuacji jednakże uchwalenia przez radę gminę uchwały nie było już konieczne nakazywanie jej uchwalenia. Brak było też podstaw prawnych do orzeczenia o tym, że rada gminy pozostawała w bezczynności do dnia wniesienia skargi. Jak bowiem przesądził NSA w wyroku z 13 listopada 2019 r., w sprawie tej nie ma zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc również § 1 pkt 3 tego artykułu, zgodnie z którym Sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Niezasadne są zatem zarzuty trzeci i czwarty zażalenia dotyczące naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzający się do twierdzenia o naruszeniu konstytucyjnego prawa do sądu, wskazać należy, że prawo skarżącego do sądu nie zostało naruszone, gdyż skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, a przyczyną tego, że skarga nie została merytorycznie rozpoznana była bezprzedmiotowość postępowania. Jak należy rozumieć skarżący uważa, że prawo do sądu byłoby zapewnione jedynie wtedy, gdyby w razie bezprzedmiotowości postępowania z powodu wykonania czynności istniała możliwość orzeczenia o tym, że organ administracji naruszył prawo, gdyż nie podjął czynności nakazanej prawem we właściwym czasie. W ocenie NSA jest to postulat de lege ferenda, gdyż - jak już wskazano - brak podstaw prawnych do tego rodzaju rozstrzygnięcia w sprawie wywiedzionej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, że - o czym szerzej dalej - sprawa ze skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest sprawą, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym stanowi się, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem, możliwość wydania orzeczenia stwierdzającego, że organ gminy był bezczynny lub że przewlekle prowadził sprawę musiałaby być przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym. Tymczasem zawarta w tej ustawie regulacja skargi wnoszonej na podstawie art. 101a ust. 1 nie zawiera takich przepisów. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 54 § 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim należy rozważyć, czy powołane przepisy mają zastosowanie w sprawie ze skargi wywiedzionej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z tym, że rada gminy nie podejmuje uchwały, którą według skarżącego ma obowiązek podjąć. Właściwość sądów administracyjnych w takiej sprawie nie wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest to bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., łączy się z decyzjami, postanowieniami albo innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., a przewlekłe prowadzenie postępowania dodatkowo z czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie łączy się jednak z podjęciem uchwały przez organ gminy. Jest tak, mimo że co do zasady uchwała organu gminy może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Oznacza to, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie podjęcia przez organ gminy uchwały nie jest przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że sytuacja polegająca na tym, że organ gminy mimo ustawowego obowiązku nie podejmuje uchwały może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż taka sytuacja podpada pod hipotezę normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu, w szczególności ze sformułowania mówiącego o tym, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym "stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem". Art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę administracji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych wynikającą z przepisów szczególnych potwierdza art. 3 § 3 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi się, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z przepisu tego nie wynika, czy ustawodawca używając w nim określeń "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" ma na myśli tylko bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., czy także inne sytuacje podobne do bezczynności organu administracji, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie przepisu szczególnego, np. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając brak wyraźnego ograniczenia stosowania powołanego przepisu tylko do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a także jego cel, którym jest usprawnienie sądowej kontroli administracji publicznej poprzez umożliwienie autokontroli należy przyjąć, że ma on zastosowanie także w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także art. 201 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stosując art. 201 § 1 p.p.s.a. należy uwzględnić ratio legis tego przepisu. Jego celem jest doprowadzenie do równego traktowania w zakresie możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania skarżących, których skarga została uwzględniona przez organ administracji oraz skarżących, których skarga została uwzględniona przez sąd administracyjny. Taki cel wynika wyraźnie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, którym uznano, że art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w części wyłączającej możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w razie umorzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania sądowego w związku z uwzględnieniem przez organ administracji skargi w całości na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie NSA uwzględnienie wskazanego celu art. 201 § 1 p.p.s.a. wyklucza możliwość przyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi przez organ administracji, mimo że skarga podlegała oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny. W związku z powyższym wskazać należy, że w ocenie NSA skarga skarżącego nie mogła być uwzględniona z uwagi na to, że skarżący nie był legitymowany do jej wniesienia. Z art. 101a ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na podstawie pierwszego z powołanych przepisów może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym, że m.in. organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, np. nie podejmuje mimo ustawowego obowiązku określonej uchwały. Skarżący twierdzi, że jego interes prawny został naruszony, gdyż jako mieszkaniec gminy z powodu braku uchwały, o której mowa w art. 19c ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057), nie mógł złożyć wniosku o inicjatywę lokalną. Brak tej uchwały nie uniemożliwiał jednakże złożenia wniosku, gdyż uchwała miała określać tryb oceny wniosku, a nie tryb składania wniosku. Tryb składania wniosku został określony poprzez odesłanie w art. 19b ust. 2 powołanej ustawy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie powołał się na naruszenie żadnego innego swego prawa. W ocenie NSA w sprawach wynikających z art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie bez przyczyny ustanowił wymóg dopuszczalności skargi w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wymóg ten ma ograniczać możliwość wnoszenia skarg na podstawie powołanych przepisów do podmiotów, które poszukują rzeczywistej ochrony naruszonych przez działanie lub niedziałanie organów gminy praw. Jednocześnie ma on wykluczać używanie skargi do sądu administracyjnego, pomyślanej jako środek ochrony prawnej, do działalności publicznej, np. w celu wykazania, nawet w interesie ogółu, niewłaściwego działania organów gminy. Z tych względów, pomimo, iż uchwała została podjęta po wniesieniu skargi i jej podjęcie spowodowało umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym, nie było podstaw zasądzenia na rzecz skarżącego od organu administracji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania. Z powyższych względów NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.